مناطق آزاد؛ الگوی توسعه اقتصادی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران
در فاصله کمی بعد از پیروزی انقلاب اسلامی، کشور با هزینه‌ها، مصائب و مشکلات ناشی از جنگ روبه‌رو بود؛ به هر حال تحریم‌هایی که علیه ایران در آن زمان صورت گرفت، باعث گردید که کشورهای زیادی در تحریم علیه ایران همراهی کنند. اما پس از جنگ، دوران سازندگی در کشور شروع شد که همزمان شد با شکل‌گیری مناطق آزاد در کشور. البته استارت ایجاد مناطق آزاد قبل از انقلاب زده شده بود، اما بنیان مناطق آزاد کنونی در دولت سازندگی پایه‌گذاری گردید. طبیعتا کشوری که تمامی این سختی‌ها را پشت سر گذاشته و با همه تحریم‌ها نیز آشنا بود، باید به دنبال راهکاری برای توسعه و فرار از تحریم‌ها می‌گشت. لذا بعد از اتمام جنگ تحمیلی با تفکرات دولت وقت آیت‌الله هاشمی رفسنجانی مناطق آزاد کشور بع دلیل رهایی از مشکلات ناشی از تحریم، تاسیس شد.
مناطق آزاد ایران که شامل سه منطقه آزاد اولیه در جنوب کشور یعنی کیش، قشم و چابهار بودند در کشور ایجاد و به دنبال آن طی این سال‌ها مناطق آزاد ثانویه شامل اروند در جنوب، ماکو، ارس و انزلی در شمال کشور به وجود آمدند. هر کدام از این مناطق برای ارتباط با کشورهای همسایه و کشورهای جهان، لوکیشن منحصربه‌فردی دارند و می‌توانند نقش بسیار تعیین‌کننده‌ای در جهت توسعه همه‌جانبه، پایداری اقتصادی، تجاری، صنعتی، بازرگانی، گردشگری و… ایفا کنند و در نهایت می‌توان شاهد بالا رفتن گردش مالی در این مناطق بود.
اما دستیابی به هدف‌هایی نظیر توسعه اقتصاد ملی، جذب سرمایه‌های خارجی، استفاده از برتری‌های نسبی، ایجاد فرصت‌های شغلی، تربیت نیروی انسانی، افزایش درآمدهای ناشی از فعالیت‌های خدماتی، افزایش کارایی اقتصاد ملی، توسعه منطقه‌ای و تبدیل بخش‌های عقب مانده به قطب‌های توسعه، بخشی از اهداف تشکیل مناطق آزاد در دنیا محسوب می‌شود.
با وجود اهمیت این اهداف و نقشی که مناطق آزاد در توسعه کشور می‌تواند داشته باشد؛ اما واقعیت آن است که در کشور ایران متاسفانه از ظرفیت‌های این مناطق استفاده نشده و تصمیمات سیاسی، مناطق آزاد کشور را به حاشیه کشانده است! در واقع صرفا این مناطق نگه داشته شده‌اند تا مشکلات داخلی کشور درخصوص ناتوانی و عدم امکان جلوگیری از ورود قاچاق را صرفا به گردن این مناطق بگذاریم. لذا در زمینه‌های مختلفی می‌بینیم که برخی افراد و جریان‌ها، مناطق آزاد را مورد عتاب و دشمنی قرار می‌دهند و در خیلی از مولفه‌ها مناطق آزاد را مورد خطاب قرار می‌دهند و اعلام می‌کنند مناطق در این زمینه مقصرند و نتوانستند کاری انجام دهند. به عنوان مثال در زمینه واردات گفته می‌شود که مناطق آزاد سکوی واردات شدند، در حالی که واردات کل کشور به نسبت وارداتی که از مبادی مناطق آزاد انجام می‌شود و میزان قاچاق کل کشور به میزان کالایی که ممکن است به صورت قاچاق از مناطق آزاد وارد شود، به شدت ناچیز است. ضمن اینکه میزان تخلفات و فساد اداری که در مناطق آزاد به نسبت کل کشور وجود دارد، بسیار اندکی است و در واقع می‌توان گفت که این پرجسب‌ها، وصله ناجوری برای این مناطق و قیاس مع‌الفارق است. با این وجود مناطق آزاد متاسفانه در کشور ما به عنوان یک واحدی که باید وجود داشته باشند تا همه مشکلات را گردن آنها بیندازیم تا از مشکلات اصلی فرار کنیم، دیده می‌شود.
بنابراین اگر این دید را عوض و مناطق آزاد را یاری دهیم که به وظایفشان عمل کنند و از آنها بخواهیم که با توجه به موقعیت‌شان نقش‌هایی را برعهده گیرند و بازی کنند و مهم‌تر از همه قوانین موجود درخصوص مناطق آزاد را اجرایی و عملیاتی نماییم و به دنبال بخشنامه و مصوبه‌های سرراهی نباشیم، قطعا می‌توانیم به توسعه و پیشرفت مناطق و نواحی همجوار و به تبع آن به کل کشور کمک کنیم. باید مشخص شود که هر کدام از مناطق چه نقشی در تامین منابع مالی، انتقال پول و تکنولوژی و… دارند؛ نه آنکه در حد سمینار و کنفرانس این موضوعات را طرح کنیم، بلکه آنچه واقعی است را مشخصا تدوین نماییم. این برنامه‌ریزی در مناطق آزاد می‌تواند در شرایط پیش روی و با توجه به تغییر و تحولات به وجود آمده در معادلات بین‌المللی که بیشترین مشکل را طی سال‌های اخیر برای کشورمان داشته، به عنوان فرشته‌های نجات کشور در نظر گرفته شود.
مقدمه
اما مناطق آزاد مبتنی بر این اعتقاد شکل گرفته‌اند که سرمایه موتور رشد و توسعه اقتصادی یک کشور باشند.
این مناطق در واقع ناحیه‌ای از قلمرو کشور هستند که خارج از محدوده فیزیکی، قانونی و اداری تاسیسات گمرکی قرار دارند. ورود و خروج سرمایه و سود به آن و جابه‌جایی نیروی کار متخصص در منطقه به سهولت صورت می‌گیرد و کالاها و مواد خارجی را که منع قانونی نداشته باشند، می‌توان بدون موانع گمرکی و ترانزیت، یا در انبارهای آن نگهداری و یا در کارخانه‌های مستقر در آن منطقه تغییر شکل داده و به کالاهای دیگر تبدیل نمود.
منطقه آزاد، در واقع قلمرو معینی از سرزمین اصلی است که در آن، تجارت آزاد با سایر نقاط جهان با قوانین خاص و متفاوت از سرزمین اصلی مجاز شناخته شده است. این مناطق با ایجاد مشوق‌ها و معافیت‌های متنوع سعی دارند که سرمایه‌گذاری خارجی را جذب و آن را در تولید کالاهای صادراتی مورد استفاده قرار دهند. سپس با صادرات این کالاها کشور از آثار و مزایای مثبت صادرات و تجارت نظیر ایجاد اشتغال، رشد اقتصادی، توسعه منطقه‌ای و… برخوردار نمایند.
سوالی که در اینجا مطرح می‌شود این است که آیا مناطق آزاد توانسته‌اند آثار مثبت در توسعه کشورهای در حال توسعه داشته باشند؟ همچنین با توجه به ایجاد چندین منطقه آزاد تجاری-صنعتی در کشور، عملکرد آنها در ایران چگونه بوده است؟
گزارش پیش‌رو به منظور پاسخگویی به سوالات مذکور، به بررسی روند تاریخی تاسیس مناطق آزاد و ارزیابی عملکرد مناطق آزاد در کشورهای در حال توسعه و ایران اقدام نموده، چالش‌ها و علت عدم موفقیت مناطق را در این سال‌ها بررسی شده و سرانجام پیشنهاداتی کاربردی برای بهبود عملکرد این مناطق آزاد کشور ارائه نموده است.
سابقه ایجاد مناطق آزاد ایران
برای بررسی عملکرد مناطق آزاد در کشور لازم است گذری به تاریخچه راه‌اندازی آن داشته باشیم.
اندیشه تاسیس مناطق آزاد در ایران در دهه۱۳۳۰ شکل گرفت. طی مطالعاتی که سازمان برنامه وقت انجام داد، تصمیم بر این شد که رونق مناطقی از ایران به مشاوران دانمارکی محول شود. ولی نتیجه مطالعات این افراد تنها به ساخت انبار نگهداری کالا در خرمشهر منتهی شد. در سال۱۳۴۹ با تصویب قانونی که در آن گفته شد: «کالاهایی که به منظور استفاده، مصرف و فروش وارد بعضی از جزایر خلیج فارس می‌شوند، معافیت از حقوق و عوارض گمرکی دارند»، اولین قدم‌های ساخت مناطق آزاد در ایران برداشته شد.
در سال۱۳۵۹ به موجب مصوبه‌ای که به تصویب شورای انقلاب رسید، جزیره کیش از بخشی از امتیازات یک منطقه آزاد برخوردار شد، ولی در سال۱۳۶۸ بود که در تصویب قانون برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، به موجب تبصره۱۹، به دولت این اجازه را داد که در حداکثر سه منطقه مرزی، مناطق آزاد تجاری-صنعتی تاسیس کند. براساس همین مصوبه هیات دولت در هفتم بهمن‌ماه سال۱۳۶۹ جزیره قشم و در هجدهم اردیبهشت‌ماه سال۱۳۷۰ محدوده‌ای از خلیج چابهار را به عنوان منطقه آزاد تجاری-صنعتی نامگذاری کرد.
در اوایل دهه۸۰ با تصویب مجلس شورای اسلامی، مناطق آزاد ارس، انزلی و اروند به مناطق آزاد کشور افزوده شدند. منطقه آزاد تجاری-صنعتی ارس در چهارراه ارتباطی اصلی قرار گرفته و به عنوان پل ارتباطی آسیا و اروپا اهمیت بسیار زیادی پیدا کرد. منطقه آزاد اروند در چهارم مردادماه سال۱۳۸۳ فعالیت خود را به طور رسمی آغاز کرد. منطقه که از بخش‌هایی از شهرستان آبادان و خرمشهر تشکیل شد، به دلیل داشتن زیرساخت‌های صنعتی، تجاری و توریستی از موقعیت ممتازی نسبت به باقی مناطق برخوردار است. سرانجام منطقه آزاد انزلی با مساحت ۳۲۰۰هکتار خشکی و ۴۰کیلومتر منطقه آبی در تیرماه سال۱۳۸۴و در محدوده‌ای از شهرستان‌های بندر انزلی و رشت، به این مناطق افزوده شد.
در اواخر سال۱۳۸۹ هیات وزیران بنا به پیشنهاد شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری-صنعتی و ویژه اقتصادی، ایجاد منطقه آزاد ماکو را به تصویب رساند. شهرستان ماکو در شمال‌غربی ایران (استان آذربایجان غربی) قرار گرفته که از شمال به رودخانه قره‌سو و کشور ترکیه، از شرق به رودخانه ارس و جمهوری آذربایجان (خودمختاری نخجوان) و از مغرب به جمهوری ترکیه و از جنوب به شهرستان خوی محدود است.
همچنین در نیمه اول سال۱۳۹۷ مجلس شورای اسلامی با لایحه ایجاد ۸منطقه آزاد جدید شامل: منطقه اینچه‌برون در استان گلستان، منطقه مهران در ایلام، منطقه اردبیل در استان اردبیل، منطقه سیستان در استان سیستان و بلوچستان، منطقه بانه-مریوان در استان کردستان، منطقه جاسک در استان هرمزگان، منطقه بوشهر در استان بوشهر، منطقه قصرشیرین در استان کرمانشاه به عنوان مناطق آزاد جدید موافقت کرد که البته هنوز این لایحه به دلیل پاره‌ای از مسائل در مجمع تشخیص مصلحت نظام در حال بررسی می‌باشد.
عملکرد مناطق آزاد
بی‌تردید مناطق آزاد دارای ظرفیت‌های بسیاری با توجه به زیرساخت‌های اجرا شده در این مناطق در جهت توسعه اقتصادی در کشور می‌باشند و صرف نگاه نقاط وارداتی به این مناطق جفای بزرگی است که از سوی منتقدین مناطق آزاد در کنار اتهام‌هایی همچون قاچاق کالا، رانت‌بازی و زمین‌خواری به این مناطق وارد می‌کنند.
در سه دهه گذشته، یکی از مهم‌ترین مراکز جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در کشورهای در حال توسعه، در مناطق آزاد این کشورها صورت گرفته است. مناطق آزاد قابلیت‌های فراوانی برای کشورهای درحال توسعه ایجاد نموده و قادر است کشورهای در حال توسعه را در پیمودن فرآیندهای صنعتی شدن هدایت نماید، اما این تجربه در ایران به دلایل مختلف به طور کامل محقق نشده است. همچنین در دهه‌های اخیر با تشکیل سازمان تجارت جهانی و گسترش تعاملات منطقه‌ای در چارچوب موافقت‌نامه‌های تجارت ترجیحی، اتحادیه گمرکی، بازار مشترک و اتحادیه‌های اقتصادی، عملا نقش مناطق آزاد در تسهیل تجاری و جذب سرمایه‌گذاری خارجی کاهش پیدا کرده است؛ زیرا گسترش پیمان‌های یاد شده، سبب شده تا بهره‌گیری از ظرفیت مناطق آزاد، جذابیت کمتری داشته باشد.
نگاهی کوتاه به عملکرد مناطق آزاد در چهار دولت
در واکاوی و آسیب‌شناسی حوزه عملکردی مناطق آزاد، از دولت سازندگی مرحوم هاشمی رفسنجانی تا دولت تدبیر و امید حسن روحانی، باید گفت از میان رؤسای جمهوری چهارگانه، درخصوص مناطق آزاد ایران به واقع بیشترین سخنان و انتظارها از ساز و کارهای این مناطق برای بهبود و نقش‌گذاری آنها بر روند اقتصاد کشور، از سوی روحانی مطرح شده است.
درست است که پایه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در ایران حسب تبصره١٩ و ٢٠ قانون برنامه اول توسعه و بند (د) تبصره٢۵ قانون برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور از سوی دولتین پنجم و ششم هاشمی رفسنجانی گذارده شد و او بود که در دی‌ماه١٣٧٢ رؤسای هیات مدیره و مدیران‌عامل سه منطقه آزاد کیش، چابهار و قشم را با جذبه خود از میان شمار زیادی از افراد پیشنهادی انتخاب کرد و شروع کار و آغاز عملیات اجرایی مناطق آزاد را کلید زد، قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی و مقررات و حدود ٧۵درصد از زیرساخت‌های نرم‌افزاری راه‌اندازی مناطق آزاد را به تصویب مجلس شورای اسلامی رساند و نهضت راه‌اندازی مناطق آزاد را برای اولین بار در کشور در خدمت به اقتصاد تازه فارغ شده از جنگ تحمیلی آغاز کرد، ولی در دو دوره ریاست جمهوری خاتمی و احمدی‌نژاد با استقبال مواجه نشد! تردید‌هایی از سوی آنها بر مناطق آزاد روا شد و عنان مدیریت مناطق را بر گردن افراد خویشاوند سیاسی و فاقد صلاحیت در اداره مناطق آزاد انداختند، تا جایی که مسند مناطق آزاد برای این افراد به جای آنکه محلی برای خدمت به اقتصاد کشور باشد، سکوی پرتابی شد تا به سمت‌های بالاتری چشم بدوزند.
اما طبق اظهارات کارشناسان، دلیل ناتوانی مناطق آزاد بیشتر به دوران ریاست جمهوری احمدی‌نژاد برمی‌گردد. او که در دوره اول ریاست جمهوری شعار فقرزدایی و محرومیت‌زدایی سر می‌داد، اصولا مناطق آزاد را قبول نداشت و در دولت نهم خاک مُرده بر سر مناطق آزاد ریخت، تا حدی که در آن دوران جذب سرمایه‌های داخل و خارجی عقبگرد چشمگیری داشت.
باید اشاره داشت که در دولت هاشمی هر دو هفته یکبار جلسه شورای عالی مناطق آزاد با ریاست رئیس جمهوری و با حضور وزرای مربوطه و عضو برگزار می‌گردید. این کار باعث می‌شد که مدیران مناطق آزاد مشکلات و مسائل پیرامون این مناطق را به طور مستقیم به اطلاع رئیس‌جمهوری برسانند و ضمن چاره‌اندیشی، تصمیمات لازم فی‌المجلس اخذ و مشکلات رودرو حل شود.
اما در دولت احمدی‌نژاد دسترسی به رئیس‌جمهوری درخصوص مسائل مناطق آزاد یک پله سخت‌تر شد و با تفویض اختیار به دبیر شورا در وهله اول و انحلال برخی از شوراهای عالی ازجمله شورایعالی مناطق آزاد در مرحله دوم، عملا رئیس‌جمهور کمتر در جریان مستقیم امور و حل فصل مسائل قرار می‌گرفت.
از سوی دیگر به دلیل سلیقه‌ای شدن رفتار ناشی از محدود شدن حضور وزرا و تطبیق سیاستهای کلان کشوری با سیاستهای مناطق آزاد و برنامه‌های مرتبط، عدم ثبات مدیریتی و… طبعا افت بیشتری در رشد و توسعه این مناطق رقم خورد. واقعیت آن است که احمدی‌نژاد آن طور که باید به مناطق آزاد نرفت و بی‌اعتنایی او به فرصت بی‌بدیل مناطق آزاد، خصوصا در دولت دهم، کشور را از موهبت فرصت اقتصادی از مناطق آزاد محروم کرد و دست برخی منصوبان او را بر سفره مناطق آزاد کشور، رانت‌خواری، زمین‌خواری و چپاول بیت‌المال باز گذارد.
البته دولت روحانی را می‌توان ادامه راه دولت سازندگی دانست؛ بعد از برجام امید می‌رفت که شرایط برای سرمایه‌گذاری گسترده و تولید بیشتر در مناطق فراهم شود، اما یکباره با اعمال تحریم‌ها و شیوع بیماری کرونا شرایط تغییر کرد و آنچه که مسئولان تافته بودند، پنبه شد؛ البته با ابلاغ سیاستهای اقتصاد مقاومتی و تاکید مقام معظم رهبری بر فراهم کردن شرایط سهولت تولید و سرمایه‌گذاری در مناطق آزاد؛ مسئولان تلاش کردند تا با تولید کالای داخلی در مناطق، زمینه توسعه را فراهم کنند؛ اما در این میان چالش‌های قانونی مختلف و ابلاغ آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌های مختلف، کار و فعالیت در مناطق آزاد را سخت‌تر از قبل کرد و این موضوع نقطه ضعف بزرگی بر کارنامه منطقه آزاد در دولت روحانی قلمداد می‌شود.
بررسی عملکرد مناطق آزاد در دهه هفتاد
به طور کلی کارنامه مناطق آزاد تجاری-صنعتی ایران در اوایل دهه۷۰ چندان موفق محسوب نمی‌شود. این مناطق در این دهه اعم از سال‌های پس از تصویب قانون و قبل از آن به عنوان بارانداز واردات کالاهای مورد نیاز بازار داخلی عمل کرده‌اند. در واقع مروری بر شاخص‌های اصلی که مشخص کننده کارکرد یک منطقه آزاد دانسته می‌شود، در مورد مناطق آزاد ایران مشحون از درجا زدن ارزیابی می‌گردد. فی‌المثل آمارهای مربوط به میزان جذب سرمایه خارجی یا اساسا در گزارش‌ها وجود ندارد و یا اگر هست، نزدیک به صفر می‌باشد. همین وضعیت در مورد صادرات مناطق آزاد نیز به چشم می‌خورد.
البته لازم به گفتن است که در برخی مناطق، فعالیت‌های پراکنده عمرانی و زیربنایی انجام شده است؛ لکن تا رسیدن به نقطه مطلوب راه بسیار طولانی در پیش بود. البته در بررسی علل عدم موفقیت مناطق آزاد در این سال‌ها باید به جنبه‌های سیاسی اشاره داشت. در این رابطه می‌توان گفت که وجود برخی خصومت‌های سیاسی از سوی ابرقدرت‌ها با جمهوری اسلامی ایران باعث شده که بسیاری از صاحبان صنایع و بازرگانان که به نوعی به آن قدرت‌های وابستگی دارند، کمتر جذب مناطق آزاد کشور گردند.
از سوی دیگر حساس بودن منطقه خلیج فارس و قلمداد شدن آن به عنوان منطقه‌ای که منافع استراتژیک قدرت‌ها در آن مدنظر بوده، همگی باعث شده که این ذهنیت در افکار کارآفرینان اقتصادی به وجود آید که این منطقه از ثبات سیاسی و امنیت لازم برای سرمایه‌گذاری‌های اقتصادی به ویژه سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت برخوردار نیست و در شرایطی که مناطق آزاد رقیب در سایر نقاط جهان از وضعیت مناسب‌تری برخوردار هستند، ناگزیر بسیاری از سرمایه‌های خارجی بدان سو گسیل می‌گردند.
البته ناکامی مناطق آزاد ایران را نمی‌توان به یک یا دو عامل خاص نسبت داد. ایجاد مناطق آزاد تجاری-صنعتی گرچه در مجموع ایده درستی است، لکن توفیق آن در گرو عوامل مختلفی نظیر ثبات سیاسی و اقتصادی کشور، مکان‌یابی صحیح، وجود زیرساخت‌های لازم، وجود قوانین و مقررات هدفمند و کامل، نیروی کار ارزان، اعطای مشوق‌های قابل پرداخت با سایر مناطق آزاد و بالاخره جهت‌گیری صادراتی این مناطق است.
متاسفانه در اکثر قریب به اتفاق این زمینه‌ها، کشور ما در دهه هفتاد با نارسایی‌ها و کمبودهای جدی مواجه بوده است. گرچه برخی از آنها نظیر اثرات جنگ تحمیلی و ترحیم‌های بین‌المللی علیه کشورمان گریزناپذیر بوده‌اند، اما در سایر موارد باید به نارسایی‌ها و کم‌اطلاعی‌های داخلی صحه گذارد که ناشی از عدم آگاهی و مطالعه کافی پیش از احداث این مناطق می‌باشد. متاسفانه در مناطق آزاد کشور نیز همچون سرمایه‌گذاری‌های داخلی، اغلب نگاه‌ها به بازار داخل کشور معطوف شده و عمومیت یافتن واردات در این مناطق و استفاده از درآمدهای حاصله برای توسعه زیرساخت‌های لازم باعث شده تا صادرات کمتر مورد عنایت قرار گیرد.
عملکرد مناطق آزاد در دوران سازندگی
پایان جنگ تحمیلی و شروع فعالیت‌های بازسازی خرابی‌های ناشی از جنگ و ویرانی‌های انجام شده، فرصت مغتنمی را ایجاد کرد تا مناطق آزاد تجاری-صنعتی با بهره‌گیری از الگوهای توسعه جهانی در دستورکار نظام جمهوری اسلامی ایران قرار بگیرد؛ به همین دلیل به موجب تبصره۱۹ قانون برنامه اول توسعه کشور مصوب سال۱۳۶۸ مجلس شورای اسلامی اجازه داده شد حداکثر در سه نقطه از نقاط مرزی مناطق آزاد تجاری-صنعتی تاسیس کند و همچنین قانون چگونگی اداره مناطق در هفتم شهریورماه۱۳۷۲ در ۲۶ماده و چهار تبصره به تایید مجلس شورای اسلامی رسید.
تفکر دولت سازندگی و حمایت از اقتصاد بازار آزاد در مقابل تفکر اقتصاد دولت‌محور، گامی موثر در گسترش مراودات بین‌المللی جهان داشته است و قانون مناطق آزاد هرچند کاستی‌هایی داشت، اما می‌توان گفت در زمان خود، قانونی مترقی محسوب می‌شد.
سه منطقه آزاد کیش، قشم و چابهار در دولت سازندگی با هدفگذاری به سمت توسعه راه‌اندازی شده و باید همزمان با راه‌اندازی، زیرساخت‌ها و فعالیت‌های عمرانی کار توسعه و افزایش ثروت را در اقتصاد ملی نیز دنبال می‌کرد.
تفکر تمرکزگرایی حاکم بر مجموعه کشور از شروع کار و راه‌اندازی مناطق مناطق آزاد با این پدیده نوظهور اقتصاد کشور مخالفت کرد! اما حمایت همه‌جانبه و پیگیری‌های شخصی مرحوم هاشمی رفسنجانی و انتخاب مدیران کارآمد برای این مناطق تا حدودی در پیشبرد اهداف مناطق آزاد موثر بود و پایان جنگ تحمیلی فرصتی بود تا تعدادی از ایرانیان مقیم کشورهای اروپایی و آمریکایی فرصت حضور در مناطق آزاد را مغتنم شمرده و در مناطق آزاد با بهره‌گیری از معافیت‌های مالیاتی و ورود ارز و صادرات کالا، اقدام به فعالیت در مناطق آزاد نمایند.
نکته حائز اهمیت در دوران سازندگی در مناطق آزاد این است که سرمایه‌گذاران اولیه مناطق آزاد سه‌گانه فوق‌الذکر با بهره‌گیری از فرصت‌های فراهم شده، سود حاصل از سرمایه‌گذاری را در مناطق آزاد کیش، قشم و چابهار سرمایه‌گذاری کرده که باعث رونق تجارت و گردشگری و حتی توسعه برخی از صنایع کوچک در این مناطق شد.
علی‌رغم تصریح قانون مناطق آزاد و تاکید آن که قانون مناطق آزاد ناحیه‌ای در داخل قلمرو کشور اما خارج از قانون داخل کشور اداره می‌شوند، نهال نوپای مناطق آزاد در شروع به فعالیت همواره توسط طرفداران تمرکزگرا مورد مخالفت و هجمه قرار گرفت و طرفداران این دیدگاه اقتصادی در مخالفت با مناطق آزاد از تمام تریبون‌ها و مراکز تحت نفوذ خود در سایر ارگان‌ها را برای سنگ‌اندازی در مسیر حرکت مناطق آزاد بهره‌گیری کرده و همواره مناطق آزاد را به عنوان مناطق حیف و میل کردن ارز مغایر با ارزش‌های سنتی مورد معرفی می‌کرده‌اند.
این در حالی بود که مناطق آزاد جهان در شرایط شروع به کارکرد که کشورهای دنیا حضور مناطق آزاد را در پیشبرد اقتصاد ملی در عرصه رقابت‌های جهانی مورد توجه قرار داده‌اند؛ لذا تجربه سایر کشورها در راه‌اندازی مناطق آزاد می‌توانست به عنوان عامل موثر در جبران فرصت‌های از دست رفته و توسعه صادرات ایجاد اشتغال سالم و مولد ارتقای جایگاه اقتصادی کشور و بهره‌‌مندی از اقتصاد رقابتی مورد توجه سیاستگذاران نظام اقتصادی کشور قرار گیرد. مخالفان این مناطق آزاد به واردات بی‌رویه کالا به داخل کشور را به عنوان نقطه ضعف مناطق آزاد قلمداد کرده و بیشترین انتقاد این تحلیلگران همواره مبحث خروج ارز از کشور در تقابل ورود ارز به داخل کشور بوده است؛ هر چند این به ظاهر بسیار عقلایی به نظر می‌آمد، اما باید گفت این گروه درخصوص تکمیل زیرساخت‌ها و حمایت از صادرات راهبردی ارائه نمی‌دهند؛ موضوعی که از سوی برخی افراد غیرکارشناس کشور منتشر شده و می‌شود.
در کشورهایی نظیر امارات متحده غربی و ترکیه، مناطق آزاد را همسو با ایجاد استراتژی مناسب صنعتی و اقدام مطلوب در این موفقیت‌ها ناشی از ایفای نقش صحیح و قدرتمند دولت به عنوان حاکم توسعه‌گرا و بهره‌گیری از ظرفیت‌های اقتصادی مطلوب بین‌المللی همراه با دیپلماسی می‌دانند؛ مثلا در منطقه آزاد جبل‌علی ابتدا حدود ۸سال با صرف هزینه معادل دو و نیم میلیارد دلار زیرساخت‌های مورد نیاز شامل آب و برق، شبکه‌های جاده‌ای و سایر نیازمندی‌ها راه‌اندازی می‌شود. اما منتقدین مناطق آزاد بدون توجه به حمایت‌های انجام نشده و شده، مناطق آزاد کشورمان را مورد نقد و بررسی غیرکارشناسی قرار می‌دهند. باید گفت حمایت روسای جمهور و مجالس مختلف کشور نقش کلیدی و مهمی در توسعه اقتصاد کشور داشته و موفقیت نسبی مناطق آزاد دوره سازندگی مدیون حمایت مجلس شورای اسلامی و همچنین نظارت دقیق و موثر رئیس‌جمهور وقت بوده است؛ از سوی دیگر وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد در پیگیری اهداف مناطق آزاد همسو با رئیس‌جمهور عمل کرده تا نتایج مفیدی در این دوره حاصل شود.
عملکرد مناطق آزاد در دولت اصلاحات
دولت اصلاحات هرچند در زمینه توسعه مناطق آزاد به جذب سرمایه‌های خارجی توجهاتی داشت، اما دیدگاه رئیس‌جمهور وقت بیشتر بر تمرکز بر مناسبات سیاسی و فرهنگی متمرکز است و افراد انتخاب شده برای تصدی دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد بیشتر رویکرد سیاسی را دنبال می‌کردند.
اما در این دوره مخالفت با مناطق آزاد در رسانه‌های اصلاح‌طلب بیشتر در جهت حذف نیروهای دوره سازندگی از این مناطق بود که نمونه آن را می‌توان در تیترهای برخی از اصلاح‌طلبان آن موقع مشاهده کرد.
در هر صورت به لطف ایجاد فضای باز مراودات سیاسی، بسیاری از رسانه‌های گروهی جهان از مناطق آزاد گزارش‌های تهیه کرده و می‌توان گفت دولت اصلاحات سهم موثری در شناساندن مناطق آزاد به جهانیان داشته است. تکمیل زیرساخت‌ها و اتمام پروژه‌های نیمه‌کاره از دولت قبل در دولت سیدمحمد خاتمی، کار ارزشمندی محسوب می‌شود.
بررسی عملکرد مناطق آزاد در دولت احمدی‌نژاد
براساس مطالعات انجام شده می‌توان گفت به طور کلی مناطق آزاد در این دوران همانند سرزمین اصلی در حد مطلوب، موفق به جذب سرمایه‌گذاری‌های خارجی نشدند. براساس برخی مطالعات، این مسئله نشات گرفته از نبود زیرساخت‌ها و امکانات اولیه جهت جذب سرمایه‌گذاری خارجی می‌باشد. ازجمله دیگر دلایل برای توضیح این مسئله، می‌توان به نبود تضمین مناسب سرمایه‌گذاری خارجی در منطقه، نبود قوانین کافی و جامع برای بیمه، ضعف‌های سیاسی کشور و رویکرد دولتی و عدم ثبات مدیریت در مناطق آزاد اشاره کرد. البته بخشی از عدم توفیق مناطق آزاد در جذب سرمایه‌گذاری‌های خارجی نیز می‌تواند ناشی از اعمال تحریم‌ها باشد.
باید تاکید داشت برخوردهای سیاسی با مناطق آزاد در دوره محمود احمدی‌نژاد وارد فاز متفاوت شد که می‌توان آن را به دو دوره متفاوت تقسیم کرد. تصدی دکتر محمود صلاحی به عنوان مشاور رئیس‌جمهور و دبیر شورای عالی مناطق آزاد فرصتی بود که رونق نسبی در مناطق آزاد را حفظ کرده و در برخی از زمینه‌ها شاهد رشد و موفقیت افزایش رشد ترانزیت و صادرات کالا از منطقه آزاد چابهار و رونق گردشگری در منطقه آزاد کیش از دستاوردهای این دوره تلقی می‌شود.
باید گفت حضور صلاحی در مناطق آزاد و دولت محمود احمدی‌نژاد باعث شد هجمه کمتری به مناطق آزاد صورت گیرد. مخالفین مناطق آزاد در دوره حضور حمیدرضا بقایی در جایگاه معاون رئیس‌جمهور و دبیر شورای عالی مناطق آزاد از هجمه‌های خود کاسته و همراهی و همسویی بیشتری با دولت محمود احمدی‌نژاد از خود نشان دادند، اما می‌بایست تاکید کرد که در این دوره پس از روی کار آمدن حمیدرضا بقایی در کسوت معاون رئیس‌جمهور و دبیر شورای عالی مناطق آزاد و اختیارات هیات وزیران و رئیس‌جمهور در تصمیم‌گیری برای مناطق آزاد کاهش یافت. در این دوره شاهد افزایش مناطق آزاد و مناطق ویژه بودیم؛ با اضافه شدن منطقه آزاد ماکو به جمع مناطق آزاد کشور،تعداد آنها به ۷منطقه افزایش یافت و مدیران عامل در این دوره بیشتر به عنوان ابزاری در دست تدوین دبیرخانه عمل می‌کردند تا مدیرانی عملگرا در جهت اهداف مناطق آزاد!
عملکرد مناطق آزاد در دولت تدبیر و امید
به هر حال باید گفت دوره افول مناطق آزاد به لحاظ جایگاه ساختاری در دولت دوم محمود احمدی‌نژاد شروع و در دوره دولت تدبیر و امید عملا نهاد دبیرخانه شورای مناطق آزاد به عنوان بخشی از وزارت اقتصاد و دارایی قلمداد شد و مناطق آزاد و مدیران آن دیگر در مناطق آزاد به عنوان زیرمجموعه شخص اول اجرای مملکت فعالیت نداشتند.
در دوره اول دولت تدبیر و امید، اکبر ترکان دبیر وقت شورای عالی مناطق آزاد که علی‌رغم اینکه مدیرپروژه موفقی بود، در توسعه مناطق آزاد نقش شایسته‌ای را ایفا نکرد؛ چراکه از دیدگاه کلان برخوردار نبود و مناطق آزاد با ظرفیت‌های مناطق همچنان در دوره تصدی ایشان مغفول ماند.
در دولت دوم تدبیر و امید با شروع تحریم‌ها علیه جمهوری اسلامی ایران و خروج آمریکا از برجام، بیشترین فشار بر پیکره بی‌رمق مناطق آزاد وارد شد و بزرگترین ضربه، قرار دادن جایگاه اداری مناطق آزاد در زیرمجموعه وزارت اقتصاد و دارایی بود که این وزارتخانه هم با جابه‌جایی وزرا نتوانست سیاستگذاری و توجه جدی را به مناطق آزاد داشته باشد.
هر چند باید گفت تغییر مقررات مربوط به مبادی ورودی بسیاری از کالاها نظیر خودرو و صدها قلم کالای دیگر که پیش از این از مناطق آزاد وارد می‌شد، تحریم‌های مربوط به نفت و سایر بخش‌های کشور عملا مناطق آزاد را در سراشیبی مهلک قرار دارد و سرمایه‌گذاری‌های انجام شده در مناطق آزاد را دچار سردرگمی کرد؛ اما در برخی از زمینه‌ها نظیر جذب سرمایه‌های داخلی و تاسیس و راه‌اندازی شرکت‌های دانش‌بنیان موفقیت‌هایی حاصل شد. ضمن اینکه شرایط ناشی از کرونا رونق مناطق آزاد را دچار رکود بیشتری کرده است. اما باید اذعان داشت صرف سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها و بهره‌گیری از یک دیپلماسی متعارف برای مناطق آزاد می‌تواند نقش‌آفرین باشند.
در شرایط پس از کرونا جهان با تدبیر متفاوت از گذشته عمل خواهد کرد، مناطق آزاد ما نیز می‌توانند با ایجاد امنیت و فضای سیاسی باثبات در این مناطق، همراه با ثبات قوانین و مقررات پولی و بانکی، حرکت مطلوبی در اقتصاد کشور داشته باشند. همچنین روشن و شفاف‌سازی قوانین و تدوین قوانین به صورت بلندمدت و پایدار و بهره‌گیری از ظرفیت‌های مختلف کشور به ویژه توانمندی‌های جغرافیایی کشور می‌تواند سهم ما را از کمتر از یک‌صدم اقتصاد جهانی تا ۱۰درصد حضور در اقتصاد جهانی تصویر نماید؛ این زمانی میسر خواهد بود که حاکمیت به صورت یکپارچه از اقتصاد ملی و منافع ملی و همچنین مناطق آزاد حمایت کند.
عملکرد مناطق آزاد پس از ابلاغ سیاست اقتصاد مقاومتی
با تصویب بند١١ سیاستهای اقتصاد مقاومتی مبنی بر توسعه حوزه عمل مناطق‌‌آزاد و ویژه اقتصادی کشور به منظور انتقال فناوری‌های پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و خدمات و تامین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج، ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی در فروردین‌ماه١٣٩۵ پروژه‌های اولویت‌دار مناطق‌‌آزاد را در سه بند ایجاد مراکز ارتقاء و انتقال فناوری پیشرفته، افزایش صادرات کالای تولیدی قطعی و افزایش میزان صادرات‌مجدد در مناطق‌‌آزاد و ویژه اقتصادی مشخص کرد و دبیرخانه شورای عالی مناطق‌‌آزاد و ویژه اقتصادی را به عنوان دستگاه مجری، مسئول اجرای این پروژه‌ها در سال١٣٩۵ نمود.
براساس این مصوبه، سال‌های بعد حوزه عملکردی مناطق‌‌آزاد کشور روبه رشد رفت و ماموریت‌های آن در زمینه‌های تاثیر در اقتصاد ملی و تاثیر در مقایسه با گذشته بهبود یافت، به طوری که ضریب رشد آن در زمینه‌های تولید و صادرات در مقایسه با داخل کشور برتری محسوسی داشت.
در ارزیابی کلی باید گفت براساس گزارش دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و همچنین بررسی کارشناسانه اهداف ابلاغیه ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی، خوشبختانه مناطق آزاد دستاوردهای موفقی در حوزه اقتصاد مقاومتی داشته و همچنین در دستیابی به اهداف خود موفق عمل کردند. یکی از زمینه‌های قابل ذکر درخصوص رسیدن مناطق آزاد به اهداف خود، حوزه ارتقاء و انتقال فناوری پیشرفته در مناطق آزاد بوده؛ این رونق از سال۱۳۹۵ همزمان با شروع ابلاغ اقتصاد مقاومتی بوده است.
در سال‌های۱۳۹۵ تا۱۳۹۹ شاهد رشد وسیع مراکز و شرکت‌های انتقال فناوری و رونق کسب و کارهای فناورانه در مناطق آزاد بوده‌ایم و موفقیت مناطق آزاد در این حوزه بسیار فراتر از اهداف پیش‌بینی شده بوده و این رشد چشمگیر در شرایطی اتفاق افتاده، که به دلیل مشکلات ناشی از کرونا و همچنین تحریم‌های بین‌المللی علیه جمهوری اسلامی محقق شده است. اما به نظر می‌رسد مهم‌ترین عامل این موفقیت، همکاری متولیان مناطق آزاد و مشارکت بخش‌خصوصی در تعامل با متولیان و تصمیم‌گیران فناوری کشور در جهت هم‌افزایی و همکاری بوده و حاصل این تعامل و همیاری، توسعه و رونق فناوری‌های نوین در مناطق آزاد کشور می‌باشد. این هم‌افزایی و همسویی پیوندی مبارک است که باید به صورت مستمر دبیرخانه مناطق آزاد از آن بهره لازم را برای اهداف توسعه خود مدنظر قرار دهد.
همچنین به نظر می‌رسد مناطق آزاد در دوره دستورالعمل‌های ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی پیشرفت قابل توجهی در بخش‌های مختلف را شاهد بوده‌اند، به نحوی که طی سال‌های۱۳۹۵ تا ۹ماهه ابتدایی سال۱۳۹۹روند همکاری با کشورهای منطقه در بخش تجارت، صادرات و صادرات‌مجدد در مسیر مطلوبی بوده است.
همچنین مناطق آزاد براساس آمارهای ارائه شده نسبت به آمارهای رونق کسب و کار در داخل کشور، رشد نسبتا قابل قبولی را به جهت راه‌اندازی واحدهای تولیدی در این مناطق داشته‌اند.
گزارش دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد نشان می‌دهد رویکرد این مناطق نسبت به گذشته به سمت و سوی تعامل و همکاری با کشورهای منطقه گرایش بیشتری نشان می‌دهد؛ حجم تبادل کالا و صادرات مجدد و افزایش همکاری‌های گردشگری به ویژه در ابتدای شروع سیاستهای اقتصاد مقاومتی رشد قابل توجهی داشته است.
ناگفته پیداست که در سال گذشته و سال جاری به لحاظ شیوع کرونا متاسفانه مناطق آزاد مانند سایر نقاط و کشورهای جهان، از ارزآوری ناشی از توریسم محروم بوده‌اند؛ نگاهی به آمارهای ارائه شده نشان می‌دهد مناطق آزاد درک توسعه برون‌گرا ظرفیت‌های درونی خود را افزایش داده و همت بیشتری برای توسعه سرمایه‌گذاری بخش‌های خصوصی صادرات و صادرات‌مجدد و نیز توسعه اقتصاد دانش‌بنیان به خرج داده‌اند. مناطق آزاد با درک ماموریت‌های محوله، در حوزه اقتصاد مقاومتی عملکرد مناسبی در زمینه‌های مختلف داشته‌اند؛ چنانچه دولت تسهیلات لازم را برای استانداردسازی فرآیندهای درون سازمانی و حذف ضوابط اضافی و دست و پاگیر در رونق مناطق آزاد را در دستورکار قرار دهد، مناطق با رویکردی شفاف عملگرا، طرح‌های قابل سرمایه‌گذاری را به صورت حرفه‌ای و تاثیرگذار به متقاضیان سرمایه‌گذاری در مناطق معرفی کنند، شاهد موفقیت بیشتر درعملکرد مناطق آزاد در حوزه اقتصاد مقاومتی خواهیم بود.
مناطق آزاد در سراسر جهان فارغ از موقعیت‌های جغرافیایی کشورها می‌توانند مکمل یکدیگر بوده و روندی متفاوت از مناسبات داخلی کشورها را داشته باشند. صادرات‌مجدد از مناطق آزاد کشورمان و برقراری رابطه با سایر کشورها از این نظر حائز اهمیت است که دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد در گزارش خود به آن اشاره کرده است به صورتی که ما شاهد رشد ۳۰درصدی افزایش صادرات مجدد در سال شروع اقتصاد مقاومتی بوده‌ایم و خوشبختانه باید گفت که رقم ۹۴۱میلیون دلار در سال۱۳۹۹ در اوج بحران کرونا و شرایط تحریم، رقم قبولی برای رشد صادرات‌مجدد بوده است.
همچنین آمار جذب سرمایه‌های داخلی از سال‌های شروع اقتصاد مقاومتی و اعلام سیاستهای ابلاغی بیانگر رونق مطلوبی در مناطق آزاد است، به حدی که جذب رقم ۱۳۱۰۷۴میلیارد ریال سرمایه داخل کشور نشان می‌دهد که دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و مدیران عامل این مناطق هدفگذاری و همت نسبتا خوبی برای جذب سرمایه‌گذاران داخل کشور به کار گرفته‌اند.
توسعه تولیدات یا همان افزایش واحدهای تولیدی فعال، روند روبه رشدی را نشان می‌دهد، به صورتی که در آمار مزبور به آن اشاره شده، تعداد واحدهای تولیدی فعال در سال۱۳۹۸ حدود ۱۲۸۳واحد بوده، این در حالی است که در سال۱۳۹۹ به ۱۶۰۹واحد افزایش پیدا کرده و اهداف محقق شده در این مورد ۱۱۵درصد بوده است.
آنچه از آمار و ارقام مشاهده می‌شود بیانگر این موضوع است درک معقولانه‌ای از استراتژی توسعه در مناطق آزاد پس از ابلاغ سیاستهای اقتصاد مقاومتی صورت گرفته که نسبت به گذشته، عملکرد بهتری نشان می‌دهد که تمرکز بر صادرات و صادرات‌محور شدن و بهره‌گیری از فناوری‌های نوین و پیشرفته و انتقال فناوری و توسعه شرکت‌های دانش‌بنیان و گسترش تولید و صادرات کالا و خدمات بیش از پیش در دستورکار قرار گرفته است.
اما حرکت ارزنده دیگر که همزمان با شروع اقتصاد مقاومتی صورت گرفته است، تاکید بر حوزه افزایش کیفی عملیاتی کردن اهداف مناطق آزاد به جای توسعه جغرافیایی این مناطق بوده که این چرخش جهت‌گیری هر چند کمی دیر صورت گرفته است، اما چرخشی مثبت و نگرشی نو در توسعه مناطق آزاد و رونق بیشتر برای اقتصاد مقاومتی خواهد بود.
بررسی دلایل عدم موفقیت مناطق آزاد و راهکاریی جهت بهبود شرایط
اما علت شکست ایران در بهره‌گیری از منافع مناطق آزاد و ویژه اقتصادی را می‌توان در چند دسته طبقه‌بندی کرد:
? دسته اول، بی‌توجهی به تولید است. عدم توجه به تولید به عنوان محور اصلی توسعه تجارت، یکی از دلایل مهم عدم موفقیت این مناطق است. بی‌توجهی به تولید و تکیه صرف بر مزیت‌های نسبی و جهت‌گیری به سمت فعالیت‌های غیرتولیدی در این مناطق، باعث گردیده است که تولیدات این مناطق و نوع آن از آنچه مورد انتظار است، فاصله زیادی داشته باشد. مناطق آزاد زمانی می‌توانند سکویی برای صادرات باشند که اساسا تولیدی صورت گرفته باشد. عدم توجهی به خلق مزیت، موجب صادرات مواد خام و کالاهایی با ارزش افزوده پایین در این مناطق شده است. مناطق آزاد زمانی می‌توانند کارکرد توسعه‌ای داشته باشند که برنامه مشخصی برای تولید طراحی گردد. در غیر این صورت این مناطق، مکانی برای واردات خواهند شد.
البته باید اذعان داشت که فراهم کردن شرایط تولید در صورتی برای فعالین اقتصادی فراهم می‌شود که قوانین دست و پاگیر آنان را محدود نکند، چه بسا قوانین چگونگی اداره مناطق آزاد درخصوص تولیدکنندگان نه تنها اجرا نمی‌شود، بلکه گاها با بخشنامه‌ها و آیین‌نامه‌های فوری دست آنان را برای تولید بیشتر در حنا گذاشته می‌شود. موضوعی که خلاف قوانین مربوط به مناطق آزاد است؛ چراکه مناطق آزاد پدید آمدند تا زمینه سرمایه‌گذاری و تولید بیشتر را به دلیل نبود قوانین سرزمین اصلی فراهم کنند.
? اما دسته دوم، به زمان تاسیس مناطق آزاد برمی‌گردد و آن انتخاب نقطه جغرافیایی نامناسب و عدم وجود زیرساخت‌ها و منابع مالی لازم است. واقعیت آن است که لازمه توسعه این مناطق و دستیابی به اهداف تعیین شده، انتخاب صحیح موقعیت جغرافیایی و وجود زیرساخت‌های مناسب است. عدم وجود زیرساخت‌های ضروری، چالش مناطق آزاد و ویژه در ایران می‌باشد. همچنین سهم ناچیز این مناطق از بودجه عمومی کشور و کافی نبودن درآمدهای اختصاصی این مناطق برای ایجاد زیرساخت‌های مورد نیاز، از موانع اصلی مناطق مذکور در دستیابی به اهداف تعیین شده است. باید در نظر داشت که دستیابی به اهداف مورد نظر در مناطق آزاد و ویژه، مستلزم تامین بخش قابل توجهی از امکانات زیربنایی و نیازهای اولیه این مناطق پیش از آغاز فعالیت است. این در حالی است که آماده‌سازی زیرساخت‌ها از همان ابتدا مورد غفلت واقع شد، به طوری که پیش از ایجاد این مناطق، زیرساخت‌های لازم برای آنها فراهم نگردید و سیاست ایجاد زیرساخت‌ها از محل درآمدهای این مناطق پس از افتتاح و شروع به کار، اتخاذ شد. در میان زیرساخت‌ها، تاسیسات گروه انرژی و حمل و نقل که نیاز به منابع مالی گسترده‌ای دارد، از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است؛ زیرا ابزارهای مناسب حمل و نقل تاثیر بسزایی در موفقیت منطقه داشته و ناکارا بودن سیستم حمل و نقل عملا فرصت‌های سرمایه‌گذاری زیادی را سلب می‌کند.
? اما دسته سوم چالش‌های قانونی است. برخی از ابهامات موجود در قوانین و بعضی از خلاءهای قانونی، باعث شده تا این مناطق نتوانند به دسته‌ای از اهداف اولیه پیش‌بینی شده خود دست یابند. برخی از این ابهامات عبارتند از:
۱) نحوه محاسبه ارزش افزوده ایجاد شده در مناطق آزاد:
معضل نحوه محاسبه ارزش افزوده از مهم‌ترین مشکلات بخش صنایع مستقر در مناطق آزاد و نیز یکی از عوامل بازدارنده توسعه صنعت در منطقه است که همواره موجب چالش بین مناطق آزاد و گمرک شده و مشکلاتی را در زمینه تولید کالا در مناطق آزاد ایجاد کرده است.
۲) سرمایه‌گذاری خارجی:
وجود ابهاماتی درخصوص سرمایه‌گذاری خارجی، یکی دیگر از مشکلات مربوط به موانع قانونی مناطق آزاد است. مناطق آزاد ایران تاکنون نتوانسته‌اند با ایجاد اطمینان در فضای سرمایه‌گذاری، زمینه مساعدی را برای سرمایه‌گذاران خارجی فراهم کنند. این در حالی است که جذب سرمایه‌گذاران خارجی مستلزم اطمینان خاطر سرمایه‌گذار از انباشت و بازگشت سرمایه است.
۳) بانکداری و بیمه:
به طور معمول قوانین مربوط به بانکداری در مناطق آزاد و ویژه کشورهای مختلف جهان متفاوت با سرزمین اصلی است. این قوانین به گونه‌ای تنظیم می‌شوند تا امکان فعالیت بانک‌های خارجی در مناطق آزاد را سهل کرده و در پی آن امکان سرمایه‌گذاری خارجی در مناطق آزاد را گسترش دهد. با این حال سیاستهای مالی مناطق آزاد تاکنون نتوانسته بانک‌ها و موسسات مالی خارجی را به فعالیت در مناطق آزاد تشویق کند. یکی از دلایل عدم تمایل بانک‌های خارجی برای فعالیت در مناطق آزاد را می‌توان به بروکراسی پیچیده برای اخذ مجوز تاسیس و ریسک بالای سرمایه‌گذاری به علت عدم اطمینان کافی برای حفظ حقوق مالکیت نسبت داد.
۴) اقبال اندک سرمایه‌گذاران خارجی به طرح‌های سرمایه‌گذاری در مناطق:
باید پذیرفت که قوانین و مقررات و نوع فعالیت‌های اقتصادی در سایر کشورها با عنایت به حاکمیت استانداردهای بین‌المللی و سازمان‌های ناظر و کنترل‌کننده متبوع مانند سازمان تجارت جهانی و یا تشکیلات اتاق‌های بازرگانی بین‌المللی یا معاهدات مشترک بین کشورها، با نوع و روش حاکم بر کشورمان یعنی اقتصاد دولتی بسیار متفاوت است و به علت اصرار بر تسری این روش به صورت پیدا و پنهان در محدوده مناطق و نقش قوانین خاص مناطق آزاد باعث شد که در جذب سرمایه‌گذاران خارجی و ایرانیان خارج از کشور که با روش‌های بین‌المللی هماهنگ شده‌اند اقبال کمی داشته باشیم و تا زمانی که این اصل مسلم یعنی استقلال مناطق آزاد از کشور را در زمینه قوانین و مقررات تجاری صنعتی نپذیریم، توفیقی هم در جذب سرمایه‌گذاران نخواهیم داشت.
اما مورد دیگر این است که هیچ سرمایه‌گذار خارجی بدون مطالعه شرایط داخلی محیط سرمایه‌گذاری و اطمینان از ثبات و امنیت در تمامی زمینه‌ها اقدامی را صورت نخواهد داد. بنابراین با عنایت به امکانت موجود در زمینه انتقال اطلاعات و عصر طلایی ارتباطات، کوچک‌ترین ناهماهنگی، درگیری، ناهنجاری و برخوردهای غیرسازنده داخلی در این راه بسیار موثر می‌باشد. ضمن اینکه تا اطمینان از طرف حاکمیت داخلی و قوانین و مقررات سرزمین اصلی و رعایت حاکمیت استانداردهای بین‌المللی و استقلال متناسب با فرهنگ عمومی کشور در مناطق آزاد به سرمایه‌گذاران خارجی داده نشود، احتمال حضور آنان به ویژه در زمینه جذب فناوری‌های پیشرفته بسیار ضعیف خواهد بود.
۵) عدم اجرای قانون و مقررات فعلی مناطق آزاد:
دردسر دیگر برای سرمایه‌گذاران و فعالین اقتصادی در مناطق آزاد، عدم اجرای قانون چگونگی اداره مناطق آزاد است. باید تاکید داشت که قانونی که در سال۷۲ مصوب شده یکی از بهترین و مترقی‌ترین قوانین موجود مناطق آزاد در کل دنیاست، ولی اگر مناطق آزاد ما به نتیجه‌ای نمی‌رسد به علت آن است که بندهای کتاب قانون مناطق آزاد اجرایی نمی‌شود و دستگاه‌های دولتی زیر بار اجرای قانون مناطق آزاد نمی‌روند. شاید بیشترین مشکلات مناطق آزاد در تقابل با دستگاه‌های دولتی هم‌عرض بوده است؛ یعنی یک بخشی از دولت با خود دولت در تناقض است.
باید تاکید داشت که اگر وضعیت صادرات و تولید و شاخص‌های مهم دیگر مناطق آزاد برای توسعه کشور رضایت‌بخش نیست، علت اصلی آن را می‌توان از عدم اجرای قانون و مقررات فعلی مناطق آزاد کشور دانست. مضاف بر آن اعمال بخشنامه‌ها و مصوبه‌های ریز و درشت دیگر از مشکلاتی است که موجب مشغله فکری امروز فعالین اقتصادی این مناطق شده، مواردی که باعث تشکیک و تشویق سرمایه‌گذاران درخصوص ادامه فعالیت شده است. متاسفانه باید بپذیریم که به دلیل یکسری سیاستهای غلط، بسیاری در فکر فروش اموال و ترک منطقه خود هستند و چه بسا با ناامیدی از وضعیت اقتصادی داخل کشور، در فکر مهاجرت به سایر کشورها خصوصا مناطقی که با آغوش باز و با ارائه انواع مزایا و امتیازات، پذیرای آنان هستند، افتاده‌اند و این جای نگرانی دارد.
مضاف بر دلایل مشترک که در همه مقالات مربوط به علت ناکامی مناطق آزاد آمده، موضوعات مهمی دیگری نیز باید مورد تاکید قرار گیرد. نمونه‌اش درگیری بین دولت و مجلس و تسویه حساب‌های جناحی است که نتیجه آن حملات تند و درگیری جناحی میان فعالین سیاسی کشور علیه مناطق آزاد است. موضوعات سیاسی از این دست و قرار داشتن در دوران پایانی دولت دوازدهم و احتمال تغییرات احتمالی افراد و مدیران در دولت آینده، نوعی بی‌تفاوتی را در مدیران فعلی مناطق به وجود آورده و این بر پافشاری مدیران برای اجرای تمام و کمال قانون و ظرفیت‌های بالقوه و حمایت از فعالیت‌های اقتصادی شفاف کاسته است.
۶) اختلاف عمیق فکری دولت‌ها در برخورد با مناطق آزاد:
تغییرات گسترده رویکرد دولت‌های حاکم در ایران در مواجهه با مفهوم منطقه آزاد نیز خود به عاملی تاثیرگذار در ناکارآمدی این مناطق تبدیل شده است. در واقع باید اذعان کرد تفکرات دولت‌های چهارگانه کشور از زمان تاسیس مناطق آزاد در این خصوص، هیچ نقطه مشترکی ندارند. آشفتگی فکری درخصوص مفاهیم بنیادی مناطق آزاد در میان دولتمردان، به صورت کاملا آشکار در فرآیند اداره مناطق، توقعات بی‌جا از آنها همچون توسعه منطقه‌ای و محدودیت‌های گسترده درخصوص تصمیم‌گیری و پذیرش سرمایه خودنمایی می‌کند.
۷) عدم تکمیل زیرساخت‌های مورد نیاز مناطق آزاد در بدو تاسیس توسط دولت:
متاسفانه یکی دیگر از مشکلاتی که امروزه مناطق آزاد ایران به شدت درگیر آن می‌باشند، عدم تعهد دولت در تامین و تکمیل زیرساخت‌های مورد نیاز آنان است که هزینه‌های سنگینی را به مناطق در جهت تامین زیرساخت‌های مورد نیاز جذب سرمایه‌گذاری تحمیل کرده است.
۸) سلب آزادی از مناطق آزاد:
منطقه آزاد محدوده‌ای است که از شمول برخی مقررات جاری کشور متبوع خارج بوده و با بهره‌گیری از مزایایی نظیر معافیت‌های مالیاتی، بخشودگی سود و عوارض گمرکی، عدم وجود تشریفات زائد ارزی و ادرای و همچنین سهولت و تسریع فرآیندهای واردات و صادرات با جذب سرمایه‌گذاری‌های خارجی و انتقال فناوری، به توسعه سرزمین اصلی کمک می‌کند. در این راستا یکی از موضوعات مهم برای اهالی مناطق و سرمایه‌گذاران، رهایی از قوانین دست و پاگیر، معافیت‌های گمرکی ازجمله ورود کالاهای گروه۴ و ثبت سفارش کالاها در این مناطق است. موضوعی که سرمایه‌گذاری در این مناطق را رونق می‌بخشد. اما همین اواخر وزیر اقتصاد از گمرکات کشور خواست با قدرت جلوی واردات کالاهای گروه را در شرایط خاص اقتصادی کشور بگیرند و در پی آن ورود این کالاها به مناطق آزاد به شدت محدود شد؛ موضوعی که به ضرر اقتصاد مناطق آزاد، کسبه‌های آن و افول میزان گردشگری در مناطق آزاد کشور می‌شود و در واقع سلب آزادی از مناطق آزاد کشور محسوب می گردد.
۹) ابطال قوانین مربوط به مناطق آزاد:
در تاریخ سه دهه فعالیت مناطق آزاد در عرصه اقتصاد ملی نه تنها این مناطق مورد انتقاد و اتهام برخی کارشناسان از باب اینکه این مناطق تبدیل به سکوی قاچاق و واردات شدند، قرار گرفته‌اند؛ بلکه طی دو سال اخیر برخی به دنبال آن افتادند که تیشه به ریشه مناطق آزاد بزنند و مزایای قانونی فعالیت اقتصادی در مناطق آزاد را با رای موافق دیوان عدالت اداری از حیز انتفاع خارج کنند.
تاکنون بیش از دویست شکایت علیه مناطق آزاد انجام شده که اکثر آنها هم رای آورده‌اندا اما مسئولان مناطق تاکنون این دادنامه‌ها را جدی نگرفته‌اند. ابطال مصوبات: محدوده منطقه آزاد انزلی، ابطال آیین‌نامه مالی و معاملاتی سازمان‌های مناطق آزاد، ابطال آیین‌نامه نحوه استفاده از زمین و منابع مالی مناطق آزاد، ابطال آیین‌نامه تاسیس و فعالیت بورس در مناطق آزاد، ابطال تصویب‌نامه تعیین محدوده منطقه آزاد ارس، ابطال آیین‌نامه تاسیس بانک‌های خارجی در مناطق آزاد، ابطال تصویب‌نامه‌های تعیین محدوده و طرح جامع منطقه آزاد اروند، ابطال مواد۱ و ۱۶ و ۵۸ و ۱۹ و ۲ و ۷ قانون مناطق آزاد، ابطال آیین‌نامه اجرایی اخذ عوارض در مناطق آزاد و نهایتا ابطال ماده۱۳ قانون مناطق آزاد چند مورد از مهم‌ترین حکم‌های گرفته شده توسط یکی از معترضین مناطق آزاد است که سعی بر خدشه وارد کردن به قوانین مناطق آزاد دارد؛ قوانینی که در خیلی از مواقع حتی نصفه و نیمه اجرا می‌شود و دست و پای سرمایه‌گذاران را بسته است.
نتیجه‌گیری
در ایران به واسطه گستره متنوع مناطق آزاد در مجاورت مرزهای شمال، جنوب، غرب و شرق کشور می‌توان امیدوار بود که در ارتقای سطح تبادلات اقتصادی منطقه‌ای، مناطق آزاد بتوانند به پیشگامان بازگشت ثبات و رشد برای اقتصاد منطقه‌ای کشور باشند. این مهم در صورتی قابلیت اجرایی خواهد داشت که نسبت به محدودیت‌های ایجاد شده و تعمیم دستورالعمل‌های وضع شده در سرزمین اصلی به این مناطق، تجدیدنظر جدی صورت پذیرد. بی‌تردید تعمیم و تسری قوانین و آیین‌های خلق‌الساعه و جدید‌الوضع در سرزمین اصلی به مناطق آزاد و ایجاد محدودیت‌های غیرضروری، موجب کاهش اثرگذاری مطلوب و کارآیی مورد انتظار این مناطق بوده و نوعی خودتحریمی و عامل بازدارنده در استفاده از ظرفیت‌های موجود می‌باشد که امید است با درایت و برنامه‌ریزی مناسب بتوان نسبت به اصلاح و جلوگیری از اینگونه رویه‌ها اقدام نمود.
واقعیت آن است که مناطق آزاد به طور قطع بیشترین و مناسب‌ترین فرصت‌های کشور را برای کمک به کاهش فشار محدودیت‌های تحریم جهت نیل به اهداف اقتصاد مقاومتی در ارتقای کیفی کالای ایرانی برای ورود به بازارهای جهانی دارا می‌باشند. با توجه به ظرفیت ایجاد شده در مناطق آزاد در بستر تجارت آزاد با مبادلات بین‌المللی با کشورهای همجوار و از طریق آنها با سایر کشورها، بهترین کانال‌های موجود برای تامین مواد اولیه، تجهیزات و قطعات موردنیاز صنایع مختلف، خصوصا مواردی که به واسطه تحریم‌ها تهیه و انتقال آنها به داخل کشور با مشکل مواجه می‌گردد، خواهند بود. لذا ظرفیت‌سازی برای مناطق آزاد از مهم‌ترین فرصت‌های اقتصادی کشور برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی است.
به واقع بخش تامین منابع مالی خارجی در بند۱۱ سیاستهای اقتصاد مقاومتی که از حلقه‌های مفقوده در مناطق آزاد است را باید از راه جذب سرمایه‌گذاری خارجی و با مشارکت بخش خصوصی داخلی برجسته کرد. با وجود تمامی نقدها به عملکرد مناطق آزاد و چالش‌های پیش روی آنها طی سه دهه اخیر در کشور، توسعه حوزه عمل این مناطق به عنوان یکی از سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی جهت تحقق رشد پویا، بهبود شاخص‌های مقاومت اقتصادی و دستیابی به اهداف سند چشم‌انداز بیست ساله از سوی رهبر معظم انقلاب نیز مورد تاکید قرار گرفته و دولت مکلف است راهبردهای اجرایی و برنامه‌های اقدام لازم در این ارتباط را با همفکری نخبگان فکری و ابزاری، تدوین و به اجرا درآورد.
از طرفی، افزایش قدرت مقاومت و کاهش آسیب‌‌پذیری اقتصاد ملی از طریق توسعه پیوندهای راهبردی و گسترش همکاری و مشارکت با کشورهای منطقه و جهان به ویژه همسایگان، تسهیل مقررات و گسترش مشوق‌های لازم، گسترش خدمات تجارت خارجی و ترانزیت و زیرساخت‌های مورد نیاز، تشویق سرمایه‌گذاری خارجی برای صادرات و تنوع‌بخشی پیوندهای اقتصادی با کشورها به ویژه با کشورهای منطقه، ازجمله راهبردهای عملیاتی و اجرایی دیگر سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی می‌باشند که کارشناسان مناطق آزاد، بهره‌گیری از ساز و کار موفق و تجربه شده مناطق آزاد را به عنوان یکی از ساز و کارهای عملیاتی و برنامه‌های اقدام این سیاست‌ها می‌دانند.
بی‌تردید هدفگذاری اقتصادی بر محور تولید و صادرات یکی از راهکارهای برون‌رفت از شرایط سخت تحریم در کشور است. به واقع مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در این شرایط با توجه به زیرساخت‌های تولیدی و صادراتی که ایجاد کرده‌اند، بهترین بستر برای دستیابی به این هدف در کشور می‌باشند، اما این مهم بدون افزایش اختیارات به مناطق آزاد و نیز دو نکته مهم تسهیل‌گری در تولید، صادرات و سرمایه‌گذاری و نیز حذف موازی‌کاری‌های مجموعه‌ها و سازمان‌های سرزمین اصلی به دست نمی‌آید.
تهدید تحریم ثابت نموده است که فرصت‌های بسیار زیادی برای خودکفایی در کشور وجود دارد؛ در این شرایط یکی از بسترها برای خودکفایی می‌تواند مناطق آزاد و ویژه اقتصادی باشد. تحریم‌ها، هزینه تامین کالا را بر دوش کشور سنگین می‌کند و این امر باعث ایجاد فشار اقتصادی در جامعه می‌شود، با عنایت به مزیت‌ها و فرصت‌های ایجاد شده در مناطق آزاد می‌توان با برنامه‌ریزی و آزادسازی حوزه اقتصاد در این مناطق از کشور، قسمت قابل توجهی از این بار افزایش هزینه برای تامین نیازهای داخلی را به واسطه ظرفیت‌های مناطق آزاد کاهش داد.
بی‌شک برنامه‌ریزی در جهت تعامل سازنده و تعریف منافع مشترک با کشورهای همسایه می‌تواند یکی از راهکارهای برون‌رفت از فشارهای اقتصادی به واسطه ایجاد حلقه‌های تولیدی، صادراتی و ترانزیتی با همسایگان کشور با محوریت مناطق آزاد باشد.
شاید امروز بیش از همیشه نیاز به هم‌افزایی در داخل کشور میان تمامی سازمان‌ها و مجموعه‌های تصمیم‌گیر و تصمیم‌ساز داریم؛ مسلما در صورت رفع تحریم‌های داخلی که به واسطه موازی‌کاری‌ها و یا بروکراسی‌های پیچیده اداری در کنار عدم واگذاری اختیارات به مناطق آزاد که در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد کشور به صراحت بیان شده است، می‌توانیم شاهد شکوفایی و ایفای نقش بیشتر در مسیر توسعه اقتصادی و گذار از تحریم‌های با اهرم مناطق آزاد کشور باشیم.
مهم‌ترین رکن عملکرد مناطق آزاد در جهان، فعالیت آزادانه و بدون محدودیت در حوزه اقتصاد و تعاملات خارج از بروکراسی‌های معمول سرزمین‌های اصلی با کشورهای پیرامونی خود است؛ مناطق آزاد ایران نیز به عنوان عضوی از زنجیره مناطق آزاد جهان از این رویکرد مستثنی نیستند و باید بر پایه اصول و مبانی بین‌المللی در این مسیر حرکت کنند و این مستلزم همکاری و تعامل سازنده مجموعه‌های داخلی کشور است؛ در غیر این صورت نمی‌توانیم با اعمال محدودیت و یا زدن برچسب‌های اتهامی به مناطق آزاد در شرایط سخت کنونی، توقع معجزه از این نقاط اقتصادی داشته باشیم.
در شرایط کنونی و با توجه به بیانات مقام معظم رهبری، باید از همه ظرفیت‌ها در جهت خودکفایی و عدم وابستگی کشور بهره ببریم؛ بی‌شک در این مسیر بهترین اهرم و بازو برای رسیدن به خودکفایی در کنار فعالیت و تعاملات اقتصادی با سایر کشورها بر پایه شناخت و تعریف دقیق از اقتصاد آزاد، مناطق آزاد هستند که با تجربه‌ای در حدود سه دهه می‌توانند بهترین راه‌های تنفسی ایران در شرایط سخت تحریم و فشار اقتصادی باشند.
در پایان باید باز هم تاکید داشت که در ایران به واسطه گستره متنوع مناطق آزاد در مجاورت مرزهای شمال، جنوب، غرب و شرق کشور می‌توان امیدوار بود که در ارتقای سطح تبادلات اقتصادی منطقه‌ای، مناطق آزاد بتوانند به پیشگامان بازگشت ثبات و رشد برای اقتصاد منطقه‌ای کشور باشند. این مهم در صورتی قابلیت اجرایی خواهد داشت که نسبت به محدودیت‌های ایجاد شده و تعمیم دستورالعمل‌های وضع شده در سرزمین اصلی به این مناطق، تجدیدنظر جدی صورت پذیرد.
ارسال دیدگاه
مجموع دیدگاهها : 0در انتظار بررسی : 0انتشار یافته : ۰