مناطق آزاد ایران در انتظار تعیین‌تکلیف براساس قاعده عمل!

به گزارش اخبار مناطق آزاد، بسیاری از کشورهای توسعه یافته و درحال توسعه با نامگذاری برخی از مناطق به نام منطقه آزاد، تلاش می‌کنند با برنامه‌ریزی، اتخاذ سلسله تصمیمات حساب شده و متناسب ظرفیت‌های بومی هر منطقه و نیازمندی‌های بازارهای صادراتی، این مناطق را در ساختار اقتصاد کلان ملی خود ساماندهی بهینه نمایند؛ موضوعی که متاسفانه در ایران و در مورد مناطق آزاد علی‌رغم خطابه‌های آتشین مسولین امر، مورد غفلت اساسی می‌باشد.

در یک جمع‌بندی کلی، مناطق آزاد دارای چند مشخصه مهم و ضروری می‌باشند:

? سهولت تامین مواد اولیه خام و کالاهای واسطه‌ای با ضوابط روشن‌، ساده و پایدار در راستای رونق تولید.

? حمایت از صادرات کالا بدون پرداخت مالیات و عوارض فروش به صورت درازمدت.

? مدیریت مستقل در راستای پویایی و سهولت فرآیندهای اداری با هدف کاهش هزینه‌ها و تاخیرات غیرضروری.

? حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی تولیدکننده و صادرات‌گرا با تضمین مزایای قانونی و امنیت سرمایه و سود.

در این گزارش در نظر داریم با بررسی روش‌های کلان سیاستگذاری ایجاد و حمایت از مناطق آزاد در قالب اقتصاد ملی مرسوم در سیستم اقتصاد جهانی؛ جایگاه فعلی مناطق آزاد ایران در ساختار قانونی و سیاستگذاری راهبردی کشور را به همراه آسیب‌شناسی وضعیت موجود و ارائه پیشنهادات بهینه برای بهبود وضعیت موجود را ارائه نماییم.

مناطق آزاد در سیستم مدیریت برنامه‌ریزی توسعه منطقه‌ای، ملی و بین‌المللی

در بررسی‌های انجام شده، مشخص گردیده که به صورت کلی ۳روش و یا سیاستگذاری کلان در مورد نقش و کارکرد مناطق آزاد در امر تحقق توسعه اقتصادی در دنیا وجود دارد:

? مناطق آزاد در قالب برنامه‌ریزی‌های توسعه محلی یا منطقه‌ای

? مناطق آزاد در برنامه توسعه ملی

? مناطق آزاد در قالب ایفای نقش هم‌پیوندی با اقتصاد پیرامونی یا جهانی

پیش از پرداختن به سه روش یاد شده، ذکر این موضوع ضروری است که متاسفانه به جهت در اولویت نبودن امر توسعه اقتصادی در سیستم مدیریت کلان حاکمیتی کشور نسبت به دیگر شئون حکمرانی و ایجاد قدرت ملی، می‌توان گفت ایران با وجود برخورداری از ظرفیت‌های منحصر‌به‌فرد  اقتصادی، در مدار توسعه اقتصادی قرار ندارد و در این بستر نامساعد نیز مناطق آزاد علی‌رغم داشتن منطق اقتصادی قوی و کارامد برای تسریع توسعه و رشد اقتصادی، هنوز نتوانسته‌اند آن‌طور که ایجاب می‌کند، نظر مساعد نهادها و مراکز تصمیم‌ساز و تصمیم‌گیر ایران را به خود جلب نمایند و چون برنامه ایجاد مناطق آزاد به عنوان ابزاری جهت اعمال اصلاحات ساختاری تدریجی در بعد محدود و منطقه‌ای و اشاعه آن به اقتصاد ملی موردتوجه نیست، این مناطق با گذشت نزدیک به سه‌دهه هنوز موجودات غریبه‌ای هستند که نقش جوجه اردک زشت را در ساختار اقتصاد دولتی ایران بازی می‌کنند که می‌خواهند با فلسفه آزادی، جریان اقتصادی و اصول رقابت آزاد و غیررانتی توسعه و رشد اقتصادی را محقق نمایند.

جایگاه مناطق آزاد در برنامه‌ریزی توسعه منطقه‌ای و محلی

بر‌اساس منطق و نظریه برنامه‌ریزی توسعه منطقه‌ای، انباشت سرمایه، منابع جدید تولید، نیروی کار و فناوری ازجمله مهم‌ترین عوامل تحقق رشد اقتصادی هستند. انباشت سرمایه از طریق پس‌انداز درآمدهای موجود به‌دست می‌آید و با سرمایه‌گذاری آن به صورت زیربنایی و یا تولیدی، نیروی کار و فناوری جلب می‌شود.

مسئله مهم در این نظریه، بحث وجود نفوذ‌های سیاسی در جهت‌دهی منابع عمومی دولتی به نفع منطقه خاص و ایجاد ناعدالتی منطقه‌ای است. به همین جهت سیاست برونگرا در اجرای برنامه‌ریزی توسعه منطقه‌ای ضروری می‌باشد. با اجرای این سیاست، عناصر نو و خارجی جذب می‌شوند و با ورود سرمایه خارجی، افزایش بهره‌وری، واردات فناوری، افزایش تولید، توسعه صادرات و سرمایه‌گذاری بیشتر برای بهره‌برداری بهینه از ظرفیت‌های بومی هر منطقه و ایجاد عدالت در توسعه و رشد اقتصادی منطقه‌ای اتفاق می‌افتد‌.

در قالب این راهبرد، مناطق آزاد با داشتن وزن ژئوپلیتیک و ژئواکونومیک مناسب و برخورداری از ظرفیت‌های ناب اقتصادی، مهم‌ترین مراکز اجرای سیاست برونگرا هستند تا سرمایه‌گذاری خارجی در آنها وارد شود. یعنی در این راهبرد، مناطق آزاد در اقتصاد کلان ملی نقش وزنه‌های ایجاد عدالت جغرافیایی و رشد اقتصادی را دارند و با به‌وجود آوردن فضایی مناسب، ورود سرمایه‌گذاری خارجی، تجارت آزاد، رقابت‌پذیری، دانش فنی یا همان فناوری، بازارهای مصرف خارجی، اشتغال و رفاه را تسهیل می‌کنند.

مناطق آزاد در پهنه اقتصاد تعامل‌گرای ملی

با فروپاشی اعتبار منطق اقتصاد سوسیالیستی و دولتی در تحقق توسعه اقتصادی و رفاه عمومی، همراه با جهانی شدن اقتصاد مبتنی بر بازار آزاد غربی، بسیاری از کشورهای جهان سومی یا همان درحال توسعه کوشیدند به روش‌های کنترل شده و کم‌هزینه، اقتصاد ملی خود را برای ورود به بازار جهانی آماده کنند تا بتوانند ضمن بهره‌مندی از منابع مالی، فناوری و تجاری کشورهای پیشرفته، با ورود به اقتصاد جهانی از فروپاشی یکباره اقتصاد ملی عقب‌مانده و دولتی خود جلوگیری کنند.

در این راستا تجربه ایجاد مناطق آزاد به شدت موردتوجه کشورهای درحال توسعه قرار گرفت تا این کشورها قادر باشند در محیط‌های محدود و قابل کنترل، ایجاد نظم اقتصادی بازار آزاد و متصل به اقتصاد خارجی را تمرین کنند و در میان‌مدت و درازمدت با تسری قوانین و ضوابط مناطق آزاد به سرزمین اصلی، کار پیوند را با کمترین هزینه و حاشیه به انجام برسانند.

درواقع در قالب این سیاست، کشورهای درحال توسعه اقدام به ایجاد یک یا چند منطقه به عنوان منطقه آزاد تجاری-‌صنعتی کردند تا شرایط مناسب برای ایجاد مراکز تولید و صادرات از طریق جذب سرمایه‌گذاری خارجی، ایجاد اشتغال، کسب درآمدهای پایدار ارزی، انتقال تکنولوژی، آموزش نیروی انسانی و وصل شدن به بازارهای جهانی را از طریق این مناطق پیگیری کنند.

مناطق آزاد در پیوند با اقتصاد منطقه‌ای

با ایجاد اتحادیه اروپا و توفیق این اتحادیه در به‌وجود آوردن یک بلوک اقتصادی قوی و مرتبط با مدیریت نظام اقتصادی دنیا، موضوع پیوستن به اتحادیه‌های منطقه‌ای اقتصادی و افزایش همکاری‌های درون‌منطقه‌ای برای کشورهای درحال توسعه بسیار جذاب شد.

به همین سبب مناطق آزاد در درون بلوک‌بندی‌های اقتصاد منطقه‌ای توانستند جایگاه پیدا کنند تا بستری مناسب برای جذب سرمایه‌گذاری مشترک خارجی، انتقال تکنولوژی، صادرات مشترک و تشویق همکاری‌های درون‌منطقه‌ای متناسب با ظرفیت‌های بومی موجود را پیگیری کنند.

مناطق آزاد ایران داستان هزار و یک شب اسناد و برنامه‌های اقتصادی

با وجود این که مناطق آزاد ایران به شدت از سوی سوداگران سیاست، قدرت و رسانه و بخش بزرگی از مسئولین مربوطه و نامربوط مورد اظهار فضل و نظر قرار گرفته‌اند، اما به جهت این که این اظهارات خالی از حب و بغض، منافع شخصی و گروهی نبوده‌اند و عموما خالی از منطق و اصول می‌باشند؛ بنابراین نمی‌توان بر پایه این اقوال در مورد جایگاه و کارکرد مناطق آزاد کشور به تعریف جامع و قابلی دست یافت. به همین جهت بررسی اسناد رسمی موجود، مهم‌ترین و معتبرترین متبع در یافتن مقصود و نیل به برداشت کلی و مناسب، تنها راه منطقی و اصولی است.

هرچند تاریخ ایجاد مناطق آزاد در ایران به پیش از انقلاب شکوهمند اسلامی برمی‌گردد، اما پس از انقلاب به صورت جدی اولین بار بحث سازماندهی تشکیلات برای انجام فعالیت‌های مناطق آزاد در مصوبه شورای انقلاب در سال‌۱۳۵۸ پیگیری گردید. طبق این مصوبه، سازمان عمران کیش به وزارت ارشاد واگذار گردید و جزیره کیش به عنوان اولین منطقه آزاد تجاری-صنعتی ایران اعلام شد.

البته با شروع جنگ تحمیلی و به دلیل شرایط آن دوران و نیاز کشور به واردات برخی کالاها، امتیازات و تسهیلاتی مخالف با فلسفه مناطق آزاد نظیر اجازه ورود برخی از کالاهای مصرفی، برقراری معافیت‌های گمرکی، برقراری عوارض و… به منطقه آزاد کیش داده شد و همین امتیازات مبنای نامبارکی شد تا امروز تمامی مناطق آزاد گرایش مسموم و معتادگونه به واردات پیدا کنند تا بخش مهمی از هزینه‌های عمرانی و جاری خود را از محل عوارض ورود کالای مصرفی تامین نمایند.

در ادامه و ‌پس از پایان جنگ، وقتی برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور تدوین گردید (۷۲-۶۸)، گرایش توجه به مناطق آزاد و ضرورت ایجاد قوانین جامع برای این مناطق تقویت شد و به همین منظور ایجاد مناطق آزاد تجاری-صنعتی به‌عنوان یکی از راه‌های افزایش صادرات غیرنفتی در تبصره‌۱۹ برنامه اول توسعه مطرح شد و مناطق آزاد تجاری-صنعتی قشم و چابهار به ترتیب در سال‌های۱۳۶۹ و ۱۳۷۰ فعالیت خود را آغاز کردند.

در پایان برنامه اول توسعه، قانون چگونگی اداره مناطق آزاد در دولت آیت‌الله هاشمی و در سال‌۱۳۷۲ به تصویب رسید. در قانون برنامه دوم توسعه و در ادامه برنامه‌های آزادسازی اقتصادی، موضوع گسترش بیشتر مناطق آزاد با هدف رونق تولیدات غیرنفتی و کاهش وابستگی به نفت مدنظر برنامه‌ریزان اقتصادی دولت دوم هاشمی بود.

در برنامه سوم توسعه نیز بحث واگذاری مناطق آزاد به بخش خصوصی و خارج شدن دولت از بازار این مناطق با هدف تشویق جذب سرمایه داخلی و خارجی پیگیری گردید.

در برنامه چهارم توسعه مسئله مهم درخصوص مناطق آزاد، بحث بازنگری در قوانین گمرکی و قانون مناطق آزاد جهت تسهیل واردات کالاهای ساخته شده در این مناطق به سرزمین اصلی بر مبنای میزان ارزش افزوده و جلوگیری از واردات این کالاها از خارج بود.

در برنامه پنجم ‌توسعه نیز در مورد نقش مناطق آزاد در تحقق اهداف چشم‌انداز ۲۰ساله نظام، اعمال مدیریت یکپارچه و تسریع رشد اقتصادی مطرح بود.

در برنامه ششم توسعه هم برخلاف روند مثبت پنج برنامه اول، پرتاب دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی به دامن شلوغ وزارت امور اقتصادی و دارایی و تنزیل جایگاه قانونی مناطق آزاد به بهانه نظارت‌پذیری اتفاق افتاد و امروز هم قانون برنامه هفتم توسعه کشور درحال تدوین است.

در کنار قوانین توسعه پنج‌ساله و چهار ساله کشور، اما شاید مهم‌ترین اسناد راهبردی مرتبط با مناطق آزاد، بند(۱۱) سیاست‌های اقتصادی مقاومتی و ماده۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور می‌باشند. در بند(۱۱) سیاست‌های اقتصادی مقاومتی، بحث توسعه حوزه عمل مناطق آزاد عنوان شده و در ماده۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور ضرورت اعمال مدیریت یکپارچه در مناطق آزاد تاکید شده است.

آسیب‌شناسی جایگاه متزلزل و مبهم مناطق آزاد در ساختار اقتصادی کشور

با نگاهی به عملکرد مناطق آزاد ایران در سه دهه گذشته و نیز رویه‌های اعمال مدیریت بر این مناطق، متاسفانه نمی‌توانیم از توفیق مناطق آزاد در تحقق اهداف و اصول اولیه قانون حرف بزنیم؛ هرچند توجه به دو نکته در این ارتباط ضروری و قرین رعایت انصافا است؛ اولین نکته این است که اهداف مناطق آزاد در قانون بسیار کلی و خارج از مقیاس اندازه‌گیری کمی و کیفی دقیق و پایدار است. نکته دوم این‌که با وجود عدم موفقیت مناطق آزاد در تحقق اهدافی همچون جذب سرمایه‌گذاری، انتقال فناوری و توسعه صادرات؛ حداقل این مناطق در ایجاد عمران و آبادانی نسبی مناطق حاشیه‌ای و مرزی عملکرد قابل دفاعی دارند. اما چرایی عدم توفیق این مناطق و نداشتن جایگاه در خور و متناسب با ظرفیت‌های ذاتی آنها در اقتصاد ملی، دلایل گوناگونی دارد که ذیلا به صورت کلی ذکر می‌شود:

? مشخص نبودن راهبرد کلی اقتصاد ایران برای تحقق توسعه و عدم اجماع موجود در این رابطه و حتی ضرورت ایجاد رشد اقتصادی در کشور در کنار ضعف ابزار و تضمین‌های اجرایی در بحث برنامه‌های توسعه و مخصوصا در مورد مناطق آزاد. این امر امروز به صورت اسفناکی خود را در بی‌اعتبار شدن برخی بندهای مهم قانون چگونگی اداره مناطق آزاد و یا اتحاد دولت و مجلس برای قتل مناطق آزاد با تصویب قانون لغو معافیت مالیات بر ارزش افزوده در این مناطق و نیز الحاق دبیرخانه به وزارت اقتصاد نشان می‌دهد.

? نبود امکانات زیرساختی و روند گسترش حوزه جغرافیایی مناطق آزاد به فرآخور نفوذ نمایندگان مجلس، مسئولین اجرایی و جنجال‌های رسانه‌ای مخالفین مناطق آزاد.

? بلند پروازانه، مبهم و کلی بودن اهداف مناطق آزاد به‌جای ذکر اهداف مشخص، روشن، همسو و قابل اندازه‌گیری در موارد مهمی همچون جذب سرمایه‌گذاری، صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی در مناطق آزاد جهت حضور در بازارهای مصرف منطقه‌ای و جهانی.

? افزایش هزینه‌های جاری و حاشیه‌ای در سازمان‌های مناطق آزاد به‌جای افزایش هزینه‌های عمرانی و زیربنایی.

? عدم برخورداری مناطق آزاد از سیستم مدیریت یکپارچه، پویا و رها از دخالت عوامل بیرونی و نفوذ صاحب منصبان محلی، منطقه‌ای و ملی.

? عدم‌توجه به اصل تضمین سود و سرمایه و تضمین پایدار مزایای اعطایی و قانونی در مدت زمان طولانی برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی.

? تسری غیرقانونی آیین‌نامه و بخشنامه‌های خلق‌الساعه از سرزمین اصلی به مناطق آزاد.

پیشنهادات

? روشن شدن جایگاه و کارکرد مناطق آزاد در اقتصاد ملی، توسعه منطقه‌ای و محلی و هم‌پیوندی با اقتصادهای منطقه و جهان در نظر تصمیم‌گیران ارشد‌.

? بهینه‌سازی مدیریت در مناطق آزاد با اعطای حداکثری صلاحیت‌های سیاسی، قاونی و عملکردی به این مناطق.

– در جهت ایفای نقش مثبت و فزاینده، نقش و کارکردهای مناطق آزاد به صورت مشخص، روشن و قابل اندازه‌گیری در حوزه‌هایی ازجمله میزان جذب سرمایه‌گذاری خارجی، تولید، انتقال فناوری، صادرات، اشتغال و جذب توریسم خارجی متناسب با ظرفیت‌های بومی و ذاتی هر منطقه.

? به‌دست آوردن یک برآورد دقیق و علمی از ظرفیت‌های وارداتی بالفعل و بالقوه کشورهای هدف و همسایه مناطق آزاد و برنامه‌ریزی جهت تولید و صادرات کالاهای موردنیاز آنها متناسب با ظرفیت‌های ذاتی هر منطقه.

? آزاد کردن مناطق آزاد از فرآیندهای مخرب رقابت‌های سیاسی، حزبی و بازی‌های نفوذ مسئولین محلی، استانی و ملی.