وجود ایرادات ساختاری در فرآیند عمل به قانون

به گزارش اخبار آزاد مناطق، حمیدرضا مومنی ادامه داد: دو تا اشکال عمده به نظر من وجود دارد؛ یکی ساختاری و دیگری هم به دلیل روش اجرایی است. اعتقادمان بر این است که وقتی قانون صراحت دارد و می­گوید «کلیه دستگاه­های اجرایی باید اختیاراتشان را تفویض نمایند»، بدین معناست که مجموعه­شان باید همین اتفاق بیفتد، یعنی وقتی یک وزارتخانه اختیاراتش را تفویض می­کند، بدین معناست که تمام زیرمجوعه­اش هم مشمول این قانون می­شوند. اگر صرفا وزیر بخواهد اختیاراتش را تفویض کند و زیرمجموعه نکند، عملا این کار مغفول واقع شده و نیت قانون­گذار تحصیل نمی‌شود. به طور مثال اگر وزیر راه و شهرسازی تفویض اختیار می­کند، زیرمجموعه­‌های این وزاتخانه ازجمله سازمان هواپیمایی کشور، بنادر دریانوری، راهداری­ها و… نیز باید این اختیارات خود را تفویض نمایند که روح قانون بتواند‌ شکل قانونی بگیرد.

وی اظهار داشت: یک موضوع دیگر که در اساسنامه مناطق آزاد روی آن تاکید شده و صراحتا آمده، این است که مدیران مناطق آزاد توسط رئیس محترم جمهور منصوب می­شوند، به نظر می­رسد که اشکال اساسی از اینجا نشأت می­گیرد. در حال حاضر صراحتا پیشنهادمان این است که احکام مدیران عامل مناطق آزاد توسط رئیس‌جمهور صادر و اختیارات در آن قید شود؛ یعنی وقتی مدیرعامل یک منطقه آزاد منصوب می‌گردد، در آن قید گردد که براساس قانون برنامه ششم و بند (الف) ماده‌۶۵ احکام دائمی، کلیه وزارتخانه­ها و دستگاه­های اجرایی به جز دستگاه­های امنیتی و نیروهای نظامی و دستگاه قضایی، تمام وزاء مکلف هستند که اختیاراتشان را تفویض کنند. به نظر می­رسد اگر این شکل قانونی مرتفع شود، آن وقت قانون به صراحت اجرایی می‌گرددد.

رئیس هیات مدیره سازمان منطقه آزاد قشم تاکید کرد: منتها پیشنهادمان این است که آقای رئیس‌جمهور در حکم­شان قید نمایند که چگونگی و نحوه­ این تفویض اختیار از طریق دستگاه اجرایی به مناطق آزاد در هر منطقه آزادی با توجه به موقعیت، حساسیت‌ها و ماموریت­های خودش صورت گیرد؛ چراکه مناطق آزاد بعضا در بعضی از موارد تفاوت‌هایی به جهت اجرایی با هم دارند؛ مثلا برخی از مناطق اصلا حوزه دریا ندارند، بنابراین ضرورت ندارد این اتفاق بیفتد؛ ولی آموزش و پرورش عمومی است که این اتفاق به صورت کلی باید شکل گیرد، یا همین طور شورای تامین که عمومی است باید این موضوع از طریق وزارت کشور صورت بپذیرد.

مومنی بیان کرد: موضوع تفویض اختیار دو بخش دارد: ابتدا بودجه جاری و دیگری بودجه عمرانی است‌؛ در این چهارچوب به نظر می­رسد که بودجه جاری خیلی ضرورت ندارد؛ زیرا به جهت ساختار اداری و ماموریتی، مقصود قانون­گذار از این که قانون را گذرانده و مصوب کرده این بوده که اگر ما دوباره می­خواهیم تصمیمی بگیریم، به دستگاه بالادستی مراجعه نکنیم، به عنوان مثال اگر قرار است در شهرستان یا در منطقه آزاد قشم تصمیمی را بگیریم، مجددا از وزارت مربوطه استعلام نگیریم که این کار بشود یا خیر؛ یا آن اداره مربوطه بخواهد راسا اقدامی انجام دهد که مغایر با سیاست‌های منطقه آزاد باشد، چراکه به تضاد برمی­خورد.

مدیرعامل سازمان منطقه آزاد قشم گفت: درخصوص بحث بودجه عمرانی دستگاه‌ها هم می­شود با یک تفاهم­نامه میان منطقه آزاد، سازمان برنامه و بودجه و آن دستگاه اجرایی تفاهم کرد. یعنی اگر قرار شد یک بخشی را که به ما اختصاص دادند، ما هم امکانات و منابع خودمان را بگذاریم در کنار این که از آن منبع بودجه استفاده می­کنیم، کمک شود طرح مورد نظر سریع­تر به سرانجام برسد، چراکه قانون همه جای دنیا این گونه است؛ شما در دنیا منطقه آزادی را نمی­توانید پیدا کنید که بگوید ‌ماموریت ایجاد زیرساخت‌ها با بخش خصوصی است، زیرا منطقه آزاد مامور انجام آن است؛ سوالی که پیش می‌آید این است که منطقه آزاد چگونه باید این ماموریت را انجام دهد؟! حتما باید منابع داشته باشد؛ منابعی که ما تحصیل می­کنیم، در دو بخش اتفاق می­افتد: درآمدها از عوارض و بحث­های گمرکی است که درآمدهای مناطق آزاد را تشکیل می­دهد و موضوع دوم بحث فروش زمین می‌باشد؛ اما با فروش زمین نمی­شود بندر و فرودگاه ساخت، نمی­شود راه و جاده درست کرد. در حال حاضر اگر بخواهیم یک اتوبان احداث کنیم، برای هر یک کیلومتر باید ۱۰میلیارد تومان هزینه نماییم، تصور کنید برای یک اتوبان ۷۰کیلومتری باید هفتصد میلیاد تومان هزینه کنیم که امکانات ما اصلا جواب چنین هزینه‌هایی را نمی­دهد. بنابراین وظیفه ذاتی ‌دولت است که این ماموریت را انجام دهد؛ حال اگر دولت نمی­تواند، ما بخشی از این منابع را تامین کنیم، اما بخشی هم باید از طریق دولت و دستگاه اجرایی محول شود تا این کار به سرانجام برسد.

وی تصریح کرد: در نتیجه اشکال ساختاری وجود دارد؛ به نظر بنده می‌شود پیشنهادات را تقدیم رئیس‌ محترم جمهور کرد و قطعا ایشان هم موافقت خواهند نمود، چراکه در ملاقات­هایی که محضر ایشان داشتیم، دکتر روحانی و آقای جهانگیری معاون اول محترم ریاست جمهوری همیشه به استقلال مناطق آزاد تاکید داشته‌اند؛ حتی گله می­کنند چرا قانون به درستی اجرا نمی­شود، چرا تفویض اختیارات و ماده‌۶۵ احکام دائمی برنامه اتفاق نیفتاده است.

رئیس هیات مدیره سازمان منطقه آزاد قشم درخصوص راهکارهای رفع این تعارضات بیان داشت: بنابراین اگر می_­­خواهیم مشکلات را حل کنیم، باید ریشه­ای این اتفاق بیفتد؛ شخص آقای رئیس‌جمهور باید محبت کند این احکام را بزنند، در احکام به صراحت اعلام کنند که دستگاه اجرایی باید با مناطق آزاد درخصوص اختیاراتشان و براساس ضرورت‌هایی که دارند، به تفاهم برسند. از سوی دیگر سازمان برنامه و بودجه به طور مستقیم و یا توسط خود دستگاه­ها، باید بودجه جاری را به مناطق آزاد اختصاص دهند تا از سوی سازمان‌های مناطق آزاد پرداخت شود؛ که برای این کار می‌شود مکانیزیمی طراحی کرد که در سیستم دیگری پرداخت گردد. همچنین بودجه عمرانی که در حوزه عمرانی است، می­تواند براساس پیشنهادات ارائه شده شکل قانونی بگیرد و می‌شود با یک توافق این موضوع را نیز حل و فصل کرد.

مومنی افزود: در حال حاضر مناطق آزاد زیر نظر آقای رئیس‌جمهور اداره می­شوند؛ دبیر شورایعالی مناطق آزاد نیز دو حکم دارد، یک حکم از شخص رئیس‌جمهور به عنوان مشاور ایشان در مناطق آزاد و یک حکم دیگر از وزیر اقتصاد و دارایی به عنوان کسی که مسئولیت دبیرخانه را بر عهده دارد. اعلام شده که دبیرخانه زیرنظر وزارت اقتصاد و دارایی است؛ می­شود این طور تعبیر و برداشت کرد که مناطق آزاد قطعا باید به صورت مستقل اداره شوند که در اینجا تناقض وجود دارد و به نظرم باید این تناقض را حل کرد و بهتر است مجموعه مناطق آزاد مجددا به زیرمجموعه نهاد ریاست جمهوری بازگردد.

وی ادامه داد: هم‌اکنون حدود ۶۴منطقه ویژه اقتصادی وجود دارد که چند منطقه دیگر نیز تشکیل خواهد شد؛ حدود هفت منطقه آزاد داریم که هشت منطقه دیگر نیز اضافه می­شود؛ اگر مناطق آزاد را در پهنه­ جغرافیایی کشور روی نقشه جمهوری اسلامی ایران بیاورییم، ببینیم مناطق آزاد به جهت توزیع جغرافیایی کجا قرار گرفتند و چه موقعیت جغرافیایی را به خود اختصاص داده‌اند؛ در نتیجه این ساختار اداری که دبیرخانه شورایعالی زیرنظر اقتصاد و دارایی قرار داشته باشد، به عقیده من خیلی منطقی نیست؛ این که بگوییم مناطق آزاد پاسخگو نیستند و یک نفر در دولت بیاید و پاسخگو باشد، می­توانند از رئیس‌جمهور سوال کنند، دبیرخانه به مناطق منتقل کند و مناطق آزاد جواب دهند. به نظر نمی­رسد این حرف منطقی باشد که به اصطلاح وزارت اقتصاد داریی متولی اداره­ دبیرخانه مناطق آزاد به جهت پاسخگویی باشد. به فرض این هم که اگر بخواهیم این اتفاق بیفتد، منطقی­‌تر این است که با توجه به اینکه مناطق آزاد یک دستگاه فرابخشی است و دستگاه بخشی نیستند، به نظر می­رسد اگر هم قرار بود این اتفاق بیفتد، باید به زیرمجموعه سازمان برنامه و بودجه می‌رفتند، زیرا سازمان برنامه و بودجه است که تولید برنامه می­کند و بر اجرای آن توسط دستگاه اجرایی نظارت می‌کند و در واقع توزیع منابع را انجام می­دهد و مسئولیت پرداخت را وزارت دارایی برعهده دارد. بنابراین به نظر می­رسد که سازمان برنامه و بودجه به جهت نوع ماموریت و ساختار اجرایی که در کشور دارد، اهلیت بیشتری داشته باشد. همچنین‌ گستردگی کار به نحوی است که منطق حکم می­کند که دبیرخانه کلا منتفی شده و تبدیل به معاونت ریاست جمهوری شود، همان فرآیندی که هم‌اکنون در سازمان میراث فرهنگی در حال انجام است. حوزه گردشگری کشور یک حوزه بخشی است، ولی ارتباطات کاری‌ آن فرابخشی می‌باشد، به این معنا که بخش گردشگری و صنایع دستی توسط یک سازمان که زیرنظر رئیس‌جمهور است، اداره می‌گردد؛ چراکه‌ حوزه گردشگری در حوزه‌های اقتصادی، تولید ثروت، اشتغال، اشتغال پایدار، اشتغال­های مرتبط غیرمستقیمی که ایجاد می­کند، قطعا تاثیرگذار است؛ بنابراین وزن این کار به گونه­ای است که دبیرخانه نمی­تواند این ماموریت را انجام دهد. دبیرخانه یعنی این که منویات مقام مافوق را می­گیرید به زیردستی­ها که قرار است در آن چهارچوب ماموریت را انجام دهند، ابلاغ می­کنید، عملکرد را می­گیرید، بررسی انجام می­دهید و به مقام مافوق ارائه می‌دهید. در آن چهار چوب اگر قرار است هماهنگی‌هایی اتفاق افتد، ماموریت دارید که این هماهنگی را انجام دهید. به عنوان مثال، ما در مناطق آزاد با وزارت خارجه به مشکل بر‌می‌خوریم؛ دبیرخانه می­تواند ورود پیدا کند، اعلام نماید که مناطق آزاد در ارتباط با بحث ویزا دچار مشکل هستند، یک تصمیم واحد بگیریم و ابلاغ نماییم. در اینجا دبیرخانه چه کاری باید انجام دهد؟ باید عملکرد مناطق را بگیرد، بررسی نماید، هماهنگی‌ها را انجام دهد، مقدمات برگزاری مجامع را انجام دهد و با حضور رئیس‌جمهور یا معاون اول رئیس‌جمهور این موضوع را حل نماید. در واقع دبیرخانه ماهیت اجرایی ندارد. سازمان‌های مناطق آزاد، سازمان‌های مستقل حقوقی هستند و به حکم قانون ایجاد شده‌اند، بنابراین اگر قرار است دبیرخانه ماموریتش را درست انجام دهد، به دور از هرگونه دیدگاه سیاسی‌ دارم عرض می­کنم؛ منطق این را حکم می­کند ساختار سازمانی دبیرخانه به گونه­ای باشد که بتواند در مراکز تصمیم­گیری جدی حضور دشته باشد. در حال حاضر بخشی از اقتصاد کشور در مناطق آزاد شکل گرفته است، بالاخره یک نفر باید در دولت باشد از این عملکرد دفاع کند؛ نقطه ­نظرات هیات دولت را ابلاغ نماید و مشکلات مناطق آزاد را یک جا به تصویب برساند.

مدیرعامل سازمان منطقه آزاد قشم اذعان نمود: اگر برگردید به این دو سال اخیر، می‌بینید که تصمیاتی که در دولت گرفته شده، تقریبا بیش از نود درصد مغایر با قانون مناطق آزاد است، دلیل این اتفاق به خاطر این است که در هیات دولت کسی وجود ندارد در این موارد اظهارنظر و دفاع کند؛ به عنوان مثال در حوزه برق اگر بخواهید  یک تصمیمی در دولت بگیرید، وزیر نیرو از آن دفاع می­کند، نقطه ­نظرات و مطالبش را می­گوید، نقاط قوت و ضعف را می­گوید و در نهایت به یک بحث و اشتراک عمومی گذاشته می‌شود، به اجماع  مشترک می­رسند و تصمیم می­گیرند؛ اما در مناطق آزاد چه کسی این تصمیم را می­گیرد؟ چه کسی این دفاع را می­کند؟ چه کسی منویات وزراء را به سازمان‌های مناطق آزاد منعکس می­کند‌؟ این یک خلاء جدی است، این خلاء را با دبیرخانه نمی­توانید حل کنید، مگر این که دبیر شورایعالی مناطق آزاد عضو هیات دولت باشد؛ همان گونه که شهردار تهران می­تواند با دستور رئیس‌جمهور در هیات دولت حضور داشته باشد، شهردار تهران فقط تهران را اداره می­کند، اما مناطق آزاد در سراسر کشور توزیع شده‌اند؛ در نقاط حساس کشور استقرار دارند، مسائل مناطق آزاد، فرابخشی است، یک دبیرخانه نمی‌تواند ارتباط سازمانی و ساختاری‌ با دولت را با یک یا دو واسطه انجام دهد.

مومنی اضافه کرد: در دوره قبل، دبیرخانه مناطق آزاد را به معاونت اجرایی رئیس‌جمهور دادند‌، به دنبال اینکه درست یا غلط، کارشناسی بوده یا نبوده، نیستم؛ ولی بالاخره مناطق آزاد یک متولی پیدا کردند که در دولت از آن مسائلی که در حوزه مناطق مطرح می­شد، دفاع کند و نقطه ­نظرات را بگوید. در همان دوره­ای که معاونت اجرایی از طرف دولت مسئولیت مناطق آزاد را به عهده می­گیرد و در دولت حضور پیدا می­کند، کمترین مصوبات بر علیه مناطق آزاد در همان ایام بوده است. به نظر من دبیرخانه موجود خصوصا اکنون که زیر نظر وزارت دارایی قرار دارد، این ماموریت را نمی­تواند انجام دهد، در حال حاضر دبیر شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی به جهت ساختار اداری و جایگاه اداری معاون وزیر می‌باشد که معاون وزیر نمی­تواند مشکلات مناطق را حل کند. در اینجا اصلا بحث شخص مطرح نیست و موضوع، فرد نمی‌باشد، ما ساختاری صحبت می­کنیم که این ساختار مریض است. در حال حاضر تصمیماتی درخصوص واردات گرفته می­شود، برای این مسئله دبیرخانه باید با چند وزارتخانه بنشیند و نظر آنها را بگیرد و به آقای رئیس‌جمهور منعکس کند؛ رئیس‌جمهور برساند به معاون اول، ایشان باید دوباره یک کارگروهی تشکیل دهند و به معاونت اقتصادی‌شان ارجاع دهند و مجددا موضوع بررسی شود؛ یعنی ما داریم دور خودمان می­پیچیم. همان طور که تاکید کردم به عقیده من این ساختار موجود معیوب است و باید اصلاح شود. اگر یک نفر بتواند این را اصلاح کرده و از قانون تبعیت کنید، این که منظور و مقصود قانون­گذار را به درستی به منصه‌ظهور گذاشته باشد، این است که آقای رئیس‌جمهور براساس قانون مسئول مناطق آزاد است، مدیران مناطق آزاد به حکم ایشان منصوب می­شوند؛ اگر همین را بتوانیم اجرایی کنیم و رئیس‌جمهور صراحتا به اعضای دولت اعلام کنند که عین ماده‌۶۵ باید تفویض اختیار کنند، در این صورت برای حوزه‌های عمرانی و جاری می­شود فکر کرد.

رئیس هیات مدیره سازمان منطقه آزاد قشم بیان کرد: همچنین بحث تملک داریی که در حوزه عمرانی وجود دارد، باید همانند استانداری‌ها عمل شود؛ چراکه استاندار کار اجرایی نمی­کند، استاندار یک مسئول هماهنگی است؛ منویات‌شان را براساس قانون در شورای برنامه­ریزی مصوب و ابلاغ می­کنند. استاندار و معاونین‌شان ناظر هستند تا آن مصوبات اجرا شود، حالا یک بخشی بودجه عمرانی استانداری در اختیار استاندار است و خود می‌تواند هزینه کند؛ یک بخش هم تملک دارایی که از طریق سازمان برنامه بودجه انجام می­شود. بنابراین این مکانیزم در کشور اجرایی است و خیلی گنگ و نامفهوم نیست. منتها وقتی می­گوییم منطقه آزاد، منطقه آزاد با استانداری متفاوت است؛ چرا قانونگذار می­گوید تمام دستگاه­های اجرایی باید اختیاراتشان را تفویض کنند که مناطق آزاد بتوانند تصمیم بگیرند؟ زیرا یکی از مسائل و اشکالات جدی که وجود دارد، بحث تصمیم­سازی و تصمیم­گیری است؛ ما تولید تصمیم می­کنیم؛ وقتی می­خواهد اجرایی شود، بعضا انجام نمی­شود. همین موضوع نفت در مقابل پروژه که اخیرا محضر آقای رئیس‌جمهور عرض کردیم، ایشان دستور دادند و آقای جهانگیری ورود پیدا کردند، همچنین بعضی از وزرای محترم ورود کردند؛ من اگر در منطقه آزاد بخواهم براساس قانون تصمیم بگیرم، خودم تبعات آن تصمیم را به عهده خواهم گرفت. اما با توجه به گذشت یک سال و نیم از دستور رئیس‌جمهور و با عنایت به اینکه دستور ایشان توسط آقای جهانگیری به وزارتخانه­های مختلف ابلاغ شده، ما همچنان کاری نمی­توانیم انجام دهیم.

مومنی تاکید کرد: متاسفانه با این روش در این شرایط بحرانی به نتیجه نخواهیم رسید؛ اگر بخواهیم شرایط موجود کشور را به درستی مدیریت کنیم، باید براساس شرایط موجود تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری کنیم؛ نمی­توانیم بگوییم در یک شرایط عادی، تصمیم بحرانی می‌گیریم یا در شرایط بحرانی نمی­توانیم عادی تصمیم بگیریم؛ چراکه اصلا عقلایی به نظر نمی­رسد.

رئیس هیات مدیره و مدیرعامل سازمان منطقه آزاد قشم در پایان اظهار داشت: بنابراین اگر بخواهیم درست تصمیم بگیریم، باید مدیری که دارای ضعف و نقص است و نمی­تواند تصمیم‌سازی و تصمیم­گیری کند را عوض کنیم؛ نباید با یک چوب همه را برانیم؛ چراکه بر طبق قانون و نظارت دستگاه‌های مربوطه و کمک در اجرای قوانین و براساس اختیاراتی که به یک مدیرعامل می­دهیم، به دنبال کسب نتیجه هستیم. بی‌شک در تمامی حوزه‌ها نیز نمی‌توان مستقلا عمل کرد، به عنوان مثال اگر در حوزه دیپلماتیک با کشورهای همسایه یک الزاماتی را باید رعایت کنیم، قطعا هماهنگی‌های لازم را با وزارت امور خارجه انجام خواهیم داد؛ یعنی بدان معنا نیست که مناطق آزاد یک استقلالی برای خودشان قائل باشند و خود را جدا از کشور ببیند؛ مناطق آزاد هیچ کدام به دنبال این سیاست نیستند؛ اما می­گوییم قانونگذار بنا به ضرورت­هایی گفته این اختیارات باید تفویض شود، بنابراین در یک دوره مثلا ۵ساله در همین برنامه ششم می‌توان آن را اجرایی کرد تا ببینیم خروجی آن چه می­شود؛ در حال حاضر چون اجرا نکرده‌ایم، نمی‌دانیم خروجی­ چه می­شود؛ ولی ضرورت دارد که همه ما به قانون تمکین کنیم.