تصویب پیش‌نویس برنامه هفتم توسعه، آخرین میخ بر تابوت مناطق آزاد ایران

به گزارش اخبار مناطق آزاد، در سراسر دنیا، کشورها از بستر منطقه آزاد جهت حضور و افزایش سهم خود در بازارهای جهانی بهره‌گیری می‌کنند؛ چراکه این مناطق جایگاهی برای تمرین اقتصادی و شکل‌گیری و توسعه تبادلات بین‌المللی شناخته می‌شوند تا پس از موفقیت و تسری برخی از قوانین منطقه آزاد به سرزمین اصلی، بتوانند رونق اقتصادی کشور را فراهم نمایند.

در سال‌۱۳۶۸ نیز در ایران تصمیم بر آن شد تا به سمت گسترش فضای اقتصادی و مبادلات تجاری با دنیا پیش برویم، از این حیث مناطق آزاد در کشور به منصه‌ظهور رسیدند و طبق قانون با وجود مشکلات زیرساختی فراوان، ایجاد گردیدند. واقعیت آن است که مناطق آزاد ایران با دست خالی به میدان آمدند و دولت‌ها حاضر نشدند هیچ‌گونه زیرساختی را در این مناطق فراهم نمایند؛ از سویی دیگر، وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های سرزمین اصلی نیز ملزم به توسعه زیرساخت‌ها در مناطق آزاد نبودند؛ بنابراین ایجاد و تکمیل زیرساخت‌های عمرانی و سرمایه‌گذاری در این مناطق با منابع درآمدی سازمان‌های مناطق آزاد ازجمله فروش زمین و عوارض گمرکی انجام شد و این مناطق با چنگ و دندان زیرساخت‌های نسبی خود را ایجاد و شروع به فعالیت کردند تا امروز بتوانند میزبان سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی باشند.

البته که در ابتدای تاسیس مناطق آزاد در کشور که مناطق نسل اول محسوب می‌شوند، حمایت‌هایی از سوی دولت وقت و مجلس شورای اسلامی وجود داشت و این مناطق توانستند به‌واسطه مزیت‌های نسبی و رقابتی، رشد نمایند؛ اما به مرور زمان با مدیریت غلط دولت‌ها و نگاه خصمانه برخی نمایندگان مجلس، این مناطق در ساختار اقتصادی کشور بی‌اعتبار شدند.

متاسفانه در سال‌های اخیر نیز با بی‌مهری‌های دولت و مجلس شورای اسلامی، شاهد کاهش مشوق‌ها و مزیت‌های قانونی مناطق آزاد‌، اعمال بخشنامه‌های خلق‌الساعه و به تبع آن کاهش سرمایه‌گذاری‌ها در این مناطق آزادی بوده‌ایم. اما آنچه که درحال حاضر مشخص و مبرهن است، مناطق آزاد امروز تفاوتی با سرزمین اصلی از حیث قانونی ندارند.

اکنون در ماه‌های آخر مجلسی هستیم که در ابتدای روی کار آمدن، طرح اصلاح قانون چگونگی اداره مناطق آزاد را در دستورکار قرار داد. این درحالی بود که بسیاری از کارشناسان و فعالین اقتصادی مناطق آزاد معتقد بودند و هستند که قانون فعلی مناطق آزاد، قانونی مترقی و کامل است و نیاز به اصلاح ندارد؛ اما با این حال همچنان این طرح در مجلس خاک می‌خورد و به بهانه اصلاح قانون، هر فرد و گروهی در دولت و مجلس خدشه‌ای به صورت مناطق آزاد می‌اندازد.

بی‌شک نبود مدیریت یکپارچه و عدم ثبات مدیریتی یکی از مهم‌ترین چالش‌های مناطق آزاد کشور است. در این سال‌ها دولتمردان مزیتی برای فعال اقتصادی در مناطق آزاد نسبت به سرزمین اصلی در نظر نگرفتند و موارد مطرح پیش از آن را هم از بین برده‌اند؛ این موضوع باعث گردیده که ارتباطات و مبادلات تجاری میان مناطق آزاد و خارج از کشور به شدت کاهش یابد.

یکی از ریشه‌های نبود مدیریت یکپارچه و عدم ثبات مدیریتی در مناطق آزاد، به تضعیف جایگاه این مناطق در کلان کشور برمی‌گردد. برخی نمایندگان مجلس شورای اسلامی صرفا به دلیل پاسخگو کردن دبیرخانه شورایعالی و مناطق آزاد به مجلس، این نهاد اقتصادی مهم را زیرمجموعه وزارتخانه‌ای قرار دادند که طبق قانون، روزی موظف به تفویض اختیار به مسئولین سازمان‌های مناطق آزاد بود! مضاف بر این، سایر وزارتخانه‌ها نیز حاضر به تفویض اختیار نبوده و نمی‌شوند و این‌گونه اساس مدیریت مناطق آزاد زیرسوال رفته است.

شاید اولین قدم برای اصلاح رویکرد‌ها، بازنگری در این تصمیمات و تلاش برای کارآمدسازی مجدد مناطق آزاد باشد تا جایگاه مدیریتی در این مناطق تقویت گردد‌. پس از آن بایستی در برنامه هفتم توسعه کشور، معافیت‌های مالیاتی برای فعالین اقتصادی این مناطق در نظر گرفته شود و مزیت‌های سرمایه‌گذاری به آنان بازگردانده شود تا کمی از مشکلات این مناطق کاهش یافته و مناطق آزاد بتوانند روی ریل اصلی در نظر گرفته، حرکت نمایند.

به همین منظور در گزارش پیش‌روی، با جناب آقای دکتر فرزین حقدل کارشناس مسائل مناطق آزاد به گفت‌وگو نشستیم و دیدگاه ایشان را درخصوص قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، ضرورت اصلاح این قانون، افزایش کمی مناطق در کشور، حذف معافیت‌ها و مزیت‌هایی قانونی مناطق آزاد جویا شدیم که در ادامه ملاحظه می‌فرمایید.

? اکنون ۲سال از حضور دولت سیزدهم در سیستم اجرایی کشور می‌گذرد. همانند سایر حوزه‌های مدیریت کلان دولتی، شاهد ‌عدم‌‌ثبات مدیریتی در عرصه مناطق آزاد از سطح دبیرخانه شورایعالی تا سازمان‌های مناطق آزاد در این مدت کوتاه بوده‌ایم. به عقیده شما این بی‌ثباتی مدیریتی در دولت سیزدهم ریشه در چه موضوعی دارد و تبعات آن چیست‌؟

بحث بی‌ثباتی مدیریتی در مناطق آزاد متاسفانه معضلی می‌باشد که در این دولت بسیار بیشتر شده است. معمولا زمانی که مخالفین می‌خواهند مناطق آزاد ایران را بسنجند و هجمه‌ای علیه این مناطق برپا کنند، می‌گویند به فاصله کمی در جنوب کشورمان، منطقه آزاد جبل‌علی واقع شده است؛ ببینید که این منطقه آزاد به چه جاهایی که نرسیده؛ اما مناطق آزاد ما هیچ دستاوردی نداشته‌اند؟! بگذریم از اینکه دولت مرکزی امارات برای ایجاد زیرساخت‌ها در منطقه آزاد جبل‌علی چه میزان هزینه نمود و پس آن، این منطقه آزاد راه‌اندازی و شروع به‌کار کرد و از سرمایه‌گذاران اقصی نقاط جهان دعوت به عمل آورد تا در این منطقه مشغول سرمایه‌گذاری شوند. اما در کشور ما مناطق فوق‌محروم و کم‌برخوردار تبدیل به مناطق آزاد شدند؛ ضمن اینکه بودجه‌های دولتی را نیز از آنها حذف کردند و مناطق آزاد مجبور شدند با درآمدهایی که کسب می‌کنند‌، زیرساخت‌های لازم را ایجاد نمایند.

در همان منطقه آزاد جبل‌علی، شخصی را که از روز اول به عنوان رئیس آن منطقه انتخاب کردند، همچنان فعالیت دارد و از همان ابتدا بوده و کماکان نیز حضور دارد. سیاست، قوانین و مقررات نیز در آن منطقه آزاد تغییر نکرده است؛ هیچ‌گونه بخشنامه و دستور‌العمل جدیدی نیز اضافه نگردیده و یک سرمایه‌گذار که از همان بدو امر با توجه به شرایط اعلامی منطقه آزاد، اقدام به سرمایه‌گذاری کرده، همچنان طبق همان قوانین و مقررات کار خود را ادامه می‌دهد. ولی در مناطق آزاد کشور ما، دبیر شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی مرتب تغییر می‌کند و زیرمجموعه‌های او نیز از این قائده مستثناء نیستند. اگر به خوبی نگاه کنیم، می‌بینیم که در دوران ۸ساله یک دولت، یک منطقه آزاد چقدر تغییر و تحول داشته و حتی در برخی موارد عمر مدیریتی یک مدیرعامل در سازمان منطقه آزاد به زیر ۶ماه هم رسیده! و این معضلی می‌باشد که متاسفانه گریبانگیر مناطق آزاد است و باعث می‌گردد که مناطق به آن اهدافی که دارند، نرسند.

در همین تغییر و تحولات، افراد جدیدی که پست می‌گیرند، در ۹۰درصد موارد، تمامی کارها و اقدامات مدیرعامل یا مدیریت قبلی را کنار می‌گذارند و خودشان به یکسری کارها و تصمیمات جدید دست می‌زنند. این بی‌ثباتی مدیریتی، افتی جدی برای مناطق آزاد و همه دستگاه‌های دولتی است؛ اما این موضوع در مناطق آزاد نمود بیشتری دارد؛ چراکه مقرر بود این مناطق براساس استانداردهای بین‌المللی فعالیت کنند؛‌ اما این تغییر و تحولات باعث می‌شود که هیچ‌گاه به اهدافشان دست پیدا نکنند.

باید اذعان داشت، در منطقه آزاد جبل‌علی علاوه‌بر اینکه آقای سلطان بن‌سلیم از ابتدا تاکنون رئیس آن منطقه بوده؛ درحال حاضر توانسته درآمد ناخالص ملی کشور امارات را به‌گونه‌ای تامین نماید که بیش از ۵۰درصد این درآمد صرفا از حوزه بندر جبل‌علی و فرودگاه دبی تامین شود. با همین ثبات مدیریتی که داشته است، قریب به ۲۰بندر را در اقصی نقاط جهان خریداری نموده و آنها زیرمجموعه بندر جبل‌علی فعالیت‌های ترانزیتی و تجاری انجام می‌دهند.

? پس از گذشت ۵سال و با تلاش‌ها و مساعی ویژه وزیر امور اقتصادی و دارایی دولت سیزدهم، بالاخره ماده‌۲۳ قانون برنامه ششم ‌توسعه کشور اجرایی شد و دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در ذیل وزارت اقتصاد قرار گرفت. آیا این اتفاق توانسته است اهداف اولیه  این قانون را محقق نموده و در مدیریت کلان مناطق آزاد منشا اثرات مثبتی باشد؟

اینکه دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی ذیل وزارت امور اقتصادی و دارایی قرار گرفت، کار اشتباهی بوده است؛ با کمال احترامی که برای تصویب‌کنندگان این ماده قانونی قائل هستم، اما منطقه آزاد تعریف استاندارد بین‌المللی دارد و ما نمی‌توانیم خلاف آن تعریف، اقدامی صورت دهیم. در منطقه آزاد طبق قانون و مقررات، برای چابک شدن ساختار آنها و تسریع در امور سرمایه‌گذاران، باید کلیه وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های دولتی به مدیران عامل سازمان‌های مناطق آزاد تفویض شود. طبق تجربه‌ای که در کشورمان داشتیم، در طول آن دوران‌ که حمایت مستقیم شخص رئیس‌جمهور وقت از مناطق آزاد را داشتیم، تا بعدها که این حمایت‌ها کم شد و اکنون به اینجا رسید، باید تاکید کنم که هیچ‌وقت دستگاه‌های دولتی درآمدزا و حاکمیتی حاضر به بحث تفویض اختیارات نشدند. دستگاه‌های دولتی هزینه‌ساز همچون آموزش و پرورش، وزارت میراث و… تمکین کردند و تفویض اختیار انجام شد؛ اما دستگاه‌های دولتی درآمدزا حاضر نشدند علی‌رغم دستورات مستقیم، تفویض اختیار نمایند و مهم‌تر اینکه این مناطق پیش‌تر زیرنظر ریاست جمهوری فعالیت می‌کردند، اما به هرحال دستگاه‌ها از قانون تمکین نکردند.

در آن زمان که مناطق آزاد در حد یک وزارتخانه می‌توانست عمل کند و جایگاه مدیران عامل سازمان‌های مناطق آزاد به اندازه یک وزیر بود؛ تفویض اختیارات صورت نگرفت؛ حال که جایگاه دبیر شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی به اندازه یک مدیرکل در زیرمجموعه وزارت امور اقتصادی و دارایی است، مسلما هیچ دستگاه دولتی وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های خود را به یک وزارتخانه هم‌عرض که نه، بلکه به یک اداره‌کل زیرمجموعه یک وزارتخانه دیگر تفویض نخواهد کرد. لذا این اقدام محکوم به شکست است.

در شرایط کنونی، دو راهکار وجود دارد: یا در برنامه هفتم توسعه کشور به روال قبل برگردنند و دبیرخانه شورایعالی و مناطق آزاد و ویژه اقتصادی را زیرنظر شخص ریاست جمهوری قرار دهند، و یا اینکه مناطق آزاد را به‌طور کلی تعطیل کنند. این اتفاق و انتقال، نه تنها اهداف اولیه قانون را محقق نکرده، بلکه اثرات منفی در ساختار کلی مناطق آزاد و تعاملات دستگاه‌ها با این مناطق داشته است.

? در طول سال‌های اخیر به‌ویژه طی ۲سال گذشته، شاهد نقض و حذف مزیت‌های قانونی مناطق آزاد بوده‌ایم، ازجمله معافیت از پرداخت مالیات بر ارزش افزوده که در دولت سیزدهم ملغی شد. این جریان مستمر و عدم همراهی دولت و مجلس با قوانین اصیل مناطق آزاد نشانه چیست؟ این امر در آینده مناطق چه تاثیری خواهد داشت؟

در یک دورانی، تنها مخالفین مناطق آزاد، دستگاه‌های دولتی بودند که علاقه نداشتند وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های خود را در یک محدوده مشخص، به سازمان‌های مناطق آزاد تفویض کنند‌. این قضیه منجر به اخلال در امورات سازمان‌های مناطق آزاد می‌شد؛ که عمده‌ترین آنها، سازمان‌های زیرمجموعه وزارت امور اقتصادی و دارایی بود که شامل سازمان امور مالیاتی و گمرک جمهوری اسلامی ایران می‌شود. البته سایر دستگاه‌های دولتی نیز بودند که مسئولیت‌های خود را تفویض نمی‌کردند و در مخالفت مستقیم، واضح و آشکار با منطقه آزاد اقدام می‌نمودند. اما آن زمان حمایت قوه مقننه یا مجلس شورای اسلامی را داشتیم و مجلس حداقل در این زمینه‌ها از سازمان‌های مناطق آزاد حمایت می‌کرد؛ با اینکه منطقه آزاد بخشی از بدنه دولت بودند، اما بیشترین تقابل را با دستگاه‌های دولتی داشت. ولی در سال‌های اخیر طیفی که در مجلس هستند، براساس نظرات و دیدگاه‌های خویش، به جرگه مخالفین مناطق آزاد پیوسته‌اند.

اکنون لوایحی که از سوی دولت برای تصویب به مجلس ارسال می‌شود و در مجلس شورای اسلامی نیز مصوب می‌گردد، عموما در تضاد با قوانین و مقررات مناطق آزاد است‌. همه این موضوعات باعث می‌شود که مناطق آزاد نتوانند به وظایف خود عمل کنند و به آن اهداف معین برسند. اینکه دولت و مجلس همراه و همسو هستند، در کل برای کشور می‌تواند اتفاق خوبی باشد؛ اما درخصوص مناطق آزاد این همراهی و همسویی در راستای نابودی این مناطق است.

? برخلاف روح بند‌۱۱ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، هم ‌در دولت قبل و هم دولت سیزدهم، شاهد افزایش تعداد مناطق به‌جای توسعه حوزه عمل مناطق آزاد هستیم. این موضوع آیا نشان‌دهنده کج‌فهمی مزمن از کارکرد مناطق آزاد نیست؟ چرا بدون تامین منابع مالی توسعه زیرساخت‌ها در اسناد دولتی، مناطق آزاد بدون پشتوانه ایجاد می‌شود؟

بنده متعجب هستم در زمانی‌ که همه مزیت‌های قانونی مناطق آزاد توسط دولت و مجلس حذف می‌شود، ایجاد منطقه آزاد جدید چه مزیتی خواهد داشت؟! مناطق آزاد جدیدی که نه بودجه‌ای برای زیرساخت‌ها دارند و از سوی دیگر نیز مزیت‌های قانونی آن حذف شده است! بحث مالیات بر درآمد، مالیات بر ارزش افزوده، مزیت‌های سرمایه‌گذاری، بانک و بیمه خارجی، ثبت شناورها و هواپیماها و… به مرور حذف گردیده است. با عنایت به برآیند این اتفاقات، مناطق آزاد در ایران محکوم به نابودی هستند.

در زمانی که قانون مترقی مناطق آزاد در مجلس مصوب و مناطق آزاد نسل اول تشکیل شدند، به جز جزیره کیش که یکسری زیرساخت‌ها را از زمان سازمان عمران این منطقه داشت؛ سایر مناطق آزاد از زیرساخت‌های عمرانی و سرمایه‌گذاری محروم بودند و هیچ‌گونه بودجه‌ای به آنها اختصاص پیدا نکرد و این مناطق با اتکاء بر عوارض سرمایه‌گذاران و بحث فروش زمین، توانستند بخشی از زیرساخت‌ها را فراهم کنند.

بعدها مناطق آزاد ثانویه که شامل اروند، ارس و انزلی بودند، به‌وجود آمدند؛ اما آنها هم دارای زیرساخت‌های لازم نبودند و از امکانات و ظرفیت‌های شهرهایی همچون آبادان، خرمشهر، بندر انزلی و شهر جلفا برای توسعه منطقه آزاد استفاده کردند که این نیز رویکردی غلط بود. پس از آن منطقه آزاد پهناور ماکو تاسیس شد که دارای چندین شهرستان است؛ اما برای این منطقه نیز زیرساختی تعیین نگردید. در شرایطی که می‌بایست مناطق آزاد ایران با مناطق آزاد کشورهای همجوار جنگ اقتصادی می‌کردند، اما از این رقابت نابرابر بازماندند. منطقه آزاد شهر فرودگاهی امام(ره) نیز که پس از هفت منطقه آزاد دیگر تصویب شد نیز همین روال را دارد. لذا هیچ منطقه آزادی در کشور زیرساخت‌های ضروری و لازم را ندارد.

این مناطق به سبب نداشتن زیرساخت‌ها، با مشکلات فراوانی دست به گریبان شدند و این موضوع کاملا مشهود بوده است. حال با وجود این چالش‌ها و مصائب، مناطق آزاد جدید نیز مصوب شدند! جالب آنکه علی‌رغم این‌که در کشور هجمه شدیدی علیه مناطق آزاد وجود دارد و هر مشکلی که در کشور بروز می‌کند یک پای اتهام به غلط به سوی مناطق آزاد می‌باشد، این سوال مطرح می‌شود که، وقتی مناطق آزاد بد است، دلیل تصویب مناطق آزاد جدید چیست؟! افزایش کمی مناطق آزاد، تنها منفعتی که برای برخی داشته، بحث دلالی زمین و افزایش قیمت زمین برای مناطقی بوده که مصوب شدند، اما هیچ زیرساختی ندارند!

? اصلاح قانون چگونگی اداره مناطق آزاد که از ابتدای مجلس فعلی با محوریت کمیسیون اقتصادی شروع شده بود، پس از گذشت چندین سال هنوز به جایی نرسیده است. به عقیده شما قانون مناطق آزاد چقدر نیازمند به‌روزرسانی و احیای مزیت‌های اقتصادی است؟

بحث اصلاح قانون چگونگی اداره مناطق آزاد در مجلس فعلی شروع شده و هنوز هم به جایی نرسیده است. قانونی که بیشتر از ۳۰ یا ۴۰درصد آن هم اجرایی نشده است را نمی‌توان سنجید و گفت که آیا این قانون خوب بوده یا بد و کدام بخش آن ایراد دارد که نیاز به اصلاح است؟!

اجازه دهیم که همین قانون فعلی که به گواه فعالین اقتصادی در مناطق آزاد کشورهای دیگر، قانون مترقی و خوب است، در بازه زمانی مشخص، به صورت کامل اجرایی گردد و همچنین نظارت‌ها از سوی نهادهای نظارتی نیز بیشتر شود تا پس از آن دریابیم که آیا این قانون خوب بوده است یا خیر؟ هر بخشی که دارای ایراد و اشکال بود را می‌توان اصلاح کرد و بخش‌هایی که ایرادی ندارد، می‌تواند ادامه پیدا کند و حتی قابلیت تسری به سرزمین اصلی را داشته باشد.

تا زمانی که یک قانون به طور کامل اجرا نشده است، نمی‌توانیم بگوییم که کدام بخش و بند آن ضعف یا قدرت داشته است. قانون چگونگی اداره مناطق آزاد شفاف و مترقی است، اما به سبب اینکه اجرایی نشده، قابل سنجش نیست.

? سیاست‌های کلان دولت سیزدهم در حوزه مناطق آزاد را می‌توانیم به طور خلاصه در لایحه برنامه هفتم توسعه کشور ببینیم. چرا این سیاست چنین آشفته و بدون چارچوب منطقی و اجرایی است؟

با آن موضوعات و مواردی که در پیش‌نویس لایحه برنامه هفتم توسعه کشور دیده‌ایم، باید بگویم که هیچ امیدی به مناطق آزاد نیست. کلیه مزیت‌هایی که مناطق آزاد می‌تواند داشته باشد تا سرمایه‌گذار داخلی و خارجی را جذب نمایند، از بین رفته است. بی‌تردید باید اسم دیگری برای منطقه آزاد پیدا کرد. مسلما موجودی که با تصویب برنامه هفتم توسعه کشور خلق می‌شود، دیگر منطقه آزاد نخواهد بود و می‌بایست نامی دیگر برای آن ابداع نماییم.

حتم بدانیم اگر برنامه هفتم توسعه کشور با همین کیفیت مصوب گردد، آخرین میخ بر تابوت مناطق آزاد ایران زده خواهد شد و در آینده نیز باید از این مورد به عنوان یک تجربه ناموفق یاد کنیم که پس از مدتی علی‌رغم همه سرمایه‌گذاری و هزینه‌کردها، عملا مناطق آزاد ایران از بین می‌روند.