عدم‌تفویض اختیارات به مناطق آزاد، پاشنه آشیل چالش‌ها

به گزارش اخبار آزاد مناطق، این در حالیست که طبق بند‌(الف) ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، به صراحت بیان شده است: «به منظور ساماندهی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی و ایفای نقش موثر آنها در تحقق اهداف سند چشم‌انداز بیست ‌ساله نظام، اعمال مدیریت یکپارچه و ایجاد رشد اقتصادی مناسب در این مناطق، هم‌پیوندی و تعامل اثرگذار اقتصاد ملی با اقتصاد جهانی و ارائه الگوی توسعه ملی در بخش‌های مختلف، مدیران سازمان‌های مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت، بالاترین مقام منطقه محسوب می‌شوند و کلیه وظایف،‌ اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در این مناطق به استثنای نهادهای دفاعی و امنیتی به عهده آنها است». همچنین در تبصره۱ این قانون نیز به این نکته اشاره شده است که واگذاری وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های تحت نظر مقام معظم رهبری، با موافقت ایشان صورت می‌پذیرد و نیز در تبصره۲ این ماده قانونی درخصوص اختیارات فرماندار در مورد مصوبات شوراهای اسلامی شهر و روستا در مناطق آزاد، به صراحت اعلام شده است که این موضوعات به مدیرعامل سازمان منطقه آزاد واگذار می‌شود.

حال صرفا با نگاهی به این بند قانونی احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب‌۱۰/۱۱/۱۳۹۵ می‌توان به این پرسش رسید که براساس قانون مصوب و روشن مجلس شورای اسلامی، چرا دستگاه‌های اجرایی، اختیارات خود را به مدیران مناطق آزاد تفویض نکرده‌اند؟

بی‌تردید عدم تفویض اختیارات، باعث بروز مشکلات بسیار زیاد و همچنین دوگانگی اعمال قانون در مناطق آزاد در مسیر توسعه و جهش تولید برای فعالین اقتصادی و سرمایه‌گذاران خواهد شد و این خود نکته‌ای برخلاف روح اقتصاد آزاد در مناطق آزاد است که موجب عدم تسهیل‌گری در فرآیند اقتصادی و کاری فعالان اقتصادی این مناطق خواهد شد.

برداشت ناصحیح از مناطق آزاد

به عقیده کارشناسان، مانع اصلی این رویکرد، «دیدگاه» است؛ شاید مناطق آزاد را بد تعبیر کردند؛ مناطق آزادی که اسمش گویای همه چیز است، یعنی فضایی که باید کسب و کار آزاد درون آن صورت گیرد و دارای کمترین بروکراسی و حداقل فیلترها باشد تا یک فعال اقتصادی بتواند به فعالیت بپردازد. مشکلی که امروز در سرزمین اصلی هم وجود دارد، عدم تسهیل است تا یک فرد بتواند فعالیت اقتصادی خود را درست انجام دهد؛ بحث تسهیل‌گری در امور اقتصادی و تولید در سال جهش تولید، نکته بسیار مهمی است که باید به صورت ویژه بدان پرداخت.

سوالی که اینجا مطرح می‌شود این است که چرا ما مناطق آزاد را ایجاد کردیم؟ ‌به جز اینکه تصمیم داشتیم تمرکز مدیریت در ساختار مجوزها و رونق اقتصادی را در یک منطقه داشته باشیم و زمانی که سرمایه‌گذاری وارد یک منطقه می‌شود، صرفا با یک سازمان طرف باشد؟ اما در عمل چیز دیگری را شاهد هستیم؛ در بخش‌هایی، فعالین اقتصادی مجبور به اخذ مجوزهایی از سرزمین اصلی با مدل بروکراسی آن در مناطق آزاد هستند، این موضوعات تا حدود زیادی می‌تواند دیوار امتیازات مناطق آزاد را نسبت به سرزمین اصلی کوتاه و کوتاه‌تر کند و ادامه این عدم ‌تفویض اختیارات حتی می‌تواند باعث از بین رفتن مزیت‌های این مناطق برای جذب سرمایه‌گذاران گردد.

تناقض در تفویض اختیارات

از نگاه فعالین اقتصادی مناطق آزاد، سوالی که مطرح است، این که دولت چه هدفگذاری برای آینده مناطق آزاد دارد و وزارتخانه‌ها در اسناد راهبردی خود چه برنامه‌هایی برای این مناطق در نظر گرفته‌اند؟ اگر قرار است که مناطق آزاد با قانون و مقررات خود و توسط سازمان‌های مناطق آزاد اداره شوند، باید دستگاه‌های مختلف در سرزمین اصلی حداقل دخالت را داشته باشند و اجازه دهند براساس قانون، هیات مدیره و مدیرعامل منطقه آزاد به امور قانونی خویش بپردازد.

نکته مهم دیگر، عدم دخالت دستگاه‌های موازی است؛ در ماده۱۱۲ قانون پنجم توسعه، قانونگذار تمامی موارد اجرایی دستگاه‌های سرزمین اصلی را به سازمان‌های مناطق آزاد تفویض کرده است، اما بسیاری از دستگاه‌های اجرایی و عمدتا درآمدزا این کار را انجام نداده‌اند و بیشتر دستگاه‌هایی که هزینه‌بر بودند، آمادگی داشتند و تفویض اختیار نمودند، ازجمله آموزش و پرورش، فرهنگ و ارشاد، ورزش و…، که در واقع این موضوع یک نوع تناقض محسوب می‌شود. امروز در مناطق آزاد مدیران عاملی داریم که به واقع تکلیفشان مشخص نیست، از یک طرف فرمانداری وجود دارد و از سوی دیگر شهرداری، که این مسئله تاثیر منفی زیادی بر روند عملکرد مناطق دارد.

کارشناسان معتقد هستند که، قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، یک قانون بسیار مترقی است که خلاصه و شفاف کلیه موضوعات را عنوان نموده؛ اما ایرادی که وجود دارد این است که در اجرا، دستگاه‌های اجرایی به قوانین خود استناد می‌کنند! به عنوان نمونه در قانون مالیات‌های مستقیم، اساس و منطق کار بر این موضوع استوار است که فعال اقتصادی باید مالیات بدهد و یا دلیلی بیاورد که شامل معافیت مالیاتی شود، به این صورت که فرد باید در تاریخ مشخص اظهار کند و اسناد و مدارک را ارائه دهد و پس از رسیدگی موظف است که حقوق و عوارض دولت را در قالب مالیات پرداخت نماید؛ اما در قانون مناطق آزاد به صراحت در ماده۵ عنوان شده که مناطق آزاد باید منحصرا بر این قانون اداره شوند، این تاکید اصلی است، وقتی می‌گوید «منحصرا» یعنی جایی برای دیگر قوانین سایر سازمان‌ها باقی نمی‌ماند و سپس در مواد۶ و ۷ و ۸ و… به صراحت موضوعات را اعلام می‌کند؛ قطعا قانونگذار حکیم و عاقل بوده که این موارد را اعلام کرده است.

در ماده۱۰ به صراحت گفته شده که مناطق آزاد می‌توانند عوارض دریافت کنند، در ازای خدماتی که در ماده۱ تعریف شده است، ازجمله زیرساخت و اشتغال و…، در اینجا تعیین تکلیف کرده، یعنی مناطق آزاد قرار نیست از بودجه عمومی دولت استفاده کنند، به همین دلیل هم باید بر مبنای قانون مناطق آزاد اداره شوند، به تعبیری قانونگذار به بالاترین مقام منطقه آزاد این مجوز را داده که عوارض دریافت کند و صرف امور جاریه منطقه نماید.

در ماده۱۱ به مناطق آزاد اجازه داده شده که در ازای خدمات، به فعالین مجوز دهند؛ یعنی اصلی‌ترین کاری که شروع فعالیت اقتصادی در مناطق آزاد است؛ به عبارتی، مناطق آزاد برای کلیه فعالیت‌های مجاز در محدوده خود می‌توانند مجوز صادر کنند و دیگر سازمان‌ها نمی‌توانند این کار را انجام دهند.

در ماده۱۲ بیان داشته که تمامی قوانین کار و نیروی انسانی، به عنوان اصلی‌ترین الزام تولید، مستقل باشد؛ بدین معنی که قوانین کار در مناطق آزاد باید در اختیار خودشان باشد. در ماده۱۳ به صورت شفاف بیان شده که قانون مالیات‌های مستقیم در مناطق آزاد لازم‌الاجرا نیست، به این معنا که اشخاص حقیقی و حقوقی وقتی به استناد ماده۱۰ و ۱۱ مجوز دریافت کردند و هزینه مجوز را به سازمان‌های مناطق آزاد پرداخت نمودند، بر این اساس از اولین مزیت که در واقع معافیت مالیاتی برای هر نوع فعالیت اقتصادی است، بهره‌مند می‌شوند.

قانون مناطق آزاد بسیار خلاصه و شفاف کلیه موضوعات را عنوان نموده، اما مشکل اساسی این است که دستگاه‌های اجرایی به قوانین خود استناد می‌کنند، این دقیقا شروع تضاد قانونی در مناطق آزاد و اولین سد در مسیر جهش تولید و توسعه اقتصادی است. باید به معنای واقعی امور اقتصادی را در مناطق آزاد تسهیل کنیم؛ اگر بخواهیم با نگاه تولیدمحور در این مناطق حرکت نماییم، باید بخشی از تولید را که در سرزمین اصلی در حال انجام است، تشویق به حضور در مناطق آزاد کنیم. تمامی وزرا باید به معنای واقعی و اجرایی تفویض اختیار خود را به سازمان‌های مناطق آزاد انجام دهند و اجازه دهند که در یک دولت مستقل محلی با دیدگاه اقتصادی فعالیت شود؛ چراکه مهم‌ترین نکته؛ تفویض اختیار واقعی است.

باید به سمتی حرکت کنیم که دستگاه‌های اجرایی، برنامه‌های اجرایی را به مناطق آزاد واگذار کنند و اجازه دهند که فعالین اقتصادی در مناطق حضور پیدا کرده و فعالیت نمایند. اگر امروز تولید داخل کشور را به مناطق آزاد منتقل کنیم که عمدتا مناطق مرزی هستند، هم هزینه واردات و صادرات را کاهش داده‌ایم و هم تکلیف فعال اقتصادی را مشخص کرده‌‌ایم؛ این اتفاق باعث می‌شود که نیروی انسانی برای اشتغال به مناطق آزاد ورود پیدا کند. به واقع باید تجربه مناطق آزاد موفق دنیا در حوزه برخورد با فعالین اقتصادی را سرلوحه کار خود قرار دهیم تا بتوانیم در جهت جهش تولید و حمایت از سرمایه‌گذاران و فعالین اقتصادی در مناطق گام برداریم.

نقیصه‌های کلیدی در مناطق آزاد

از دیگر معضلات و مشکلات در مسیر توسعه اقتصادی و جهش تولید در مناطق آزاد، محدودیت‌های پولی و بانکی در این مناطق است. بانک‌های کشور موظف بودند که یک شعبه ممتاز در مناطق آزاد کشور ایجاد کنند که متاسفانه این امر تاکنون محقق نشد و صرفا در قاب یک قانون و یک تبصره بر دیوار ماند و خاک خورد و همچنین قرار شد بانک‌های مناطق آزاد در ادارات سرپرستی خود در پایتخت، سرپرستی مناطق آزاد را ایجاد نمایند که این موضوع هم محقق نگردید. امروز عمده بانک‌ها و شعبی که در مناطق آزاد به فعالیت مشغول هستند، سرپرستی استان می‌باشند؛ در اصل موضوع این است که بانک‌های مناطق آزاد باید خودشان یک سرپرستی مستقل در مناطق آزاد باشند و سپس اقدام به ایجاد شعب در این مناطق کنند، اما در حال حاضر، شعبه‌ای از استان هستند که به شدت سطح کار، مجوزها و اختیارات را پایین می‌آورد و این بزرگترین ایراد کار در کنار عدم ایجاد شعب درجه یک و ممتاز در مناطق آزاد است.

مباحث مربوط به تخصیص ارز هم در مناطق آزاد از طرف بانک‌ها و صرافی‌های مناطق یکی دیگر از معضلات است. متاسفانه به هیچ عنوان ارز مبادلاتی به بانک‌ها و صرافی‌های مناطق آزاد تعلق نمی‌گیرد؛ به این صورت که صرافی باید از چرخش مالی فعالیت سرمایه‌گذاری در مناطق آزاد بتواند تامین منابع را انجام دهد، که این موضع کاملا درست است؛ ولی آیا ساز و کار این امر پیاده شده است؟ این دقیقا بحث عدم اجرای ماده‌۱۱۲ درخصوص تفویض اختیار کامل و عدم اجازه سازمان مالیاتی و گمرک درخصوص فعالیت فعالین اقتصادی است، شاید این گونه باید یک مسئله را واکاوی کرد که گمرک و سازمان مالیاتی با دیدگاه سرزمین اصلی با فعالین اقتصادی در مناطق آزاد برخورد می‌کند و از آن طرف به لحاظ دادن منابع، اختیارات بانکی و پولی، مناطق آزاد را در حد یک شعبه بانک در یک شهر کوچک از کشور تلقی می‌کند و این موضوع تناقضی آشکار است؛ بدین معنا که منابع مناطق آزاد را مثل یک قیف برعکس گرفته‌اند و از آن طرف در هزینه‌ها، به صورت بسیار محدود موارد پیش می‌رود و به تعبیری مناطق در پایین قیف هستند.

همچنین مشکل بزرگ دیگری که در مسیر جذب سرمایه‌گذاران خارجی در مناطق آزاد با آن روبه‌رو هستیم، بحث عدم وجود شعب بانک‌های خارجی برای نقل و انتقال مالی در سطوح بین‌المللی است که شاید بهتر است در حال حاضر تا تعیین تکلیف شدن اصل موضوع، وارد چنین مبحثی نشویم.

نتیجه‌گیری

بی‌تردید مشکل عدم جذب سرمایه‌گذاران خارجی در مناطق آزاد به موضوعاتی همچون حوزه‌های زیرساختی و غیره مرتبط نیست، بلکه صرفا به عدم هماهنگی و تفویض اختیارات از سوی وزارتخانه‌ها در جهت تسهیل امور به مناطق آزاد باز می‌گردد؛ اینها همه و همه سوالات و نکاتی است که پیکان اتهامات عدم تاثیرگذاری مناطق آزاد در مسیر جذب سرمایه‌گذاری خارجی را از سمت مناطق آزاد به سوی دستگاه‌های اجرایی سرزمین اصلی تغییر می‌دهد؛ شاید باید به دنبال جواب این سوالات در آدرس‌هایی به جز مناطق آزاد بگردیم.

بی‌شک همه دلسوزان و فعالین اقتصادی مناطق آزاد باور دارند که به صورت قطعی همه زیرساخت‌ها و امکانات در این مناطق آماده نیست، اما مشکلات در مسیر توسعه اقتصادی و جذب سرمایه‌گذاری، ارتباطی به زیرساخت‌ها در شرایط کنونی ندارد و صرفا به عدم ایجاد بستر مناسب درخصوص تفویض اختیارات به مناطق آزاد برمی‌گردد. به یقین باید اختیارات تام و قدرت تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی را به مدیران عامل مناطق آزاد، براساس قانون مصوب مناطق آزاد بازگردانیم تا بتوانیم شاهد جهش تولید و به تبع آن توسعه تولیدات صادرات‌محور در این مناطق باشیم.

امیدواریم که دولتمردان و نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی به این مهم برسند که اگر نسخه‌ای جایگزین برای مناطق آزاد دارند، ارائه نمایند؛ در غیر این صورت اجازه دهند این مناطق از کشور با قوانین و مقررات خود ادامه مسیر دهند و بیش از این سنگ‌اندازی نکنند؛ چراکه اگر دستاوردهای بزرگ اقتصادی جهان را قبول و باور داریم، حداقل مانند سایر کشورها که نمونه‌های موفقی از عملکرد مناطق آزاد را داشته‌اند، به معنای واقعی، مناطق آزاد را آزاد کنیم.