تفویض کلیه اختیارات رئیس‌جمهور در حوزه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی به وزیر اقتصاد

به گزارش اخبار مناطق آژاد، هرچند از سوی هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قانون مجلس شورای اسلامی به برخی بندهای مصوبه هیات دولت درخصوص انتقال دبیرخانه شورایعالی به زیرمجموعه وزارت اقتصاد اشکالاتی وارد شده است، اما به نظر می‌رسد علی‌رغم این اشکالات، ریاست محترم جمهوری اسلامی ایران قصد دارد با تفویض کلیه اختیارات خود در ارتباط با مناطق آزاد و ویژه اقتصادی به وزیر اقتصاد، اجرای مصوبه هیات دولت را با جدیت حمایت نماید.

اجرای ماده۲۳ قانون برنامه ششم توسعه آن هم در وقت اضافه اجرای این قانون و انتقال دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی ایران به ذیل وزارت امور اقتصادی ودارایی به عنوان محوری‌ترین وزارتخانه مدیریت کلان امورات اقتصادی کشور و سیاستگذار اصلی راهبردهای اقتصادی مملکت، دارای مزیت‌های غیرقابل انکاری به نفع کلیت مناطق آزاد و ویژه اقتصادی است.

مناطق آزاد طی سه‌دهه گذشته تافته جدا بافته از اقتصاد ایران بودند و سیاستگذاری در آنها هرچند از طریق شورای‌عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی انجام ‌می‌گرفت، اما اختیارات سازمان‌های مناطق آزاد در اجرای این سیاست‌ها و ناهماهنگی‌های کلان صورت گرفته در نقشه‌راه اقتصادی مناطق آزاد در بین این مناطق باعث شده بود هر کدام از آنها به عنوان جزیره‌های جداگانه اقتصادی با تفسیر به‌رای قانون، نتوانند در چارچوب سیاست‌های محوری اقتصاد ایران ایفای نقش کنند.

مناطق آزاد با همه توفیقات خود در طول دهه‌های گذشته، ازجمله ایجاد عمران و آبادانی در مناطق محروم و مرزی ایران، آن‌طور که انتظار می‌رفت نتوانسته‌اند به اهداف اصولی مندرج در قانون مناطق آزاد دست پیدا نمایند. این اهداف عبارت‌اند از: جذب سرمایه‌گذاری خارجی، انتقال تکنولوژی، توسعه صادرات و ایجاد اشتغال‌های پایدار. هرچند برای این عدم توفیقات دلایل مهم و موثری نظیر تحریم‌های سنگین خارجی وجود دارد، اما با همه این دلایل و موانع نمی‌توان انکار کرد که مناطق آزاد توفیق شایانی در مسیر توسعه اقتصادی و تبدیل شدن به پایلوت‌های توسعه درنزوا و برونگرا کسب نکرده‌اند و همگام‌ نبودن آنها با سیاست‌های کلان کشور در حوزه اقتصاد و وجود تفاسیر متعدد و گاها متعارض درخصوص اهداف و ماموریت‌های مناطق آزاد بین مدیران این مناطق، باعث شده است ایران اسلامی از مزیت‌های منحصربه‌فرد مناطق آزاد آن‌طور که باید بهره‌مند نشود.

حال با شرایط و اوصاف پیش‌گفته، به نظر می‌رسد منطق تدوین ماده‌۲۳ قانون برنامه ششم ‌توسعه و دغدغه‌مندی نمایندگان مجلس دهم شورای اسلامی در ارتباط با نظارت‌ناپذیری مناطق آزاد، قرین به واقعیت باشد؛ چراکه جدای از مسائل مدنظر برخی از نمایندگان در ارتباط با نظارت‌ناپذیری مسئولین مناطق آزاد، بحث سیاستگذاری‌های مجزا و متفرق در مناطق آزاد دارای برخی ایرادات اساسی، اصولی و اجرایی بوده است که نیازمند نظارت بالادستی برای اصلاح آنها، اتصال مناطق آزاد به یک نهاد حاکمیتی نظام‌مند نظیر وزارت اقتصاد را ضرورتی انکار‌ناپذیر نموده بود.

به هر صورت موضوع انتقال دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی به ذیل وزارت امور اقتصادی و دارایی و شکل‌دهی به آن در قالب معاونت وزارتخانه مزبور، در جریان اجرا است. در ادامه این نوشتار، سعی خواهیم کرد مزیت‌های دیگر این موضوع را به قدر وسع بررسی کرده و خدمت مخاطبین گرامی در مناطق آزاد علی‌الخصوص فعالین اقتصادی که به‌حق نگران موضوع انتقال دبیرخانه و به خطر افتادن منافع اقتصادی خودشان هستند، تقدیم نماییم.

مشخص شدن ماموریت‌های مناطق آزاد در اقتصاد ملی

همان‌طور که به صورت گذرا در سطور گذشته اشاره گردید، مناطق آزاد در طول سه‌‌دهه اخیر با استناد به ماده‌۵ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، بر استقلال شخصیت حقوقی خود به عنوان یک سازمان دولتی و آزادی در سیاستگذاری‌های اقتصادی خود اصرار داشته و عملا این موضوع تبدیل به دستاویز سازمان‌های مناطق آزاد جهت تدوین و اجرای برخی برنامه‌های غیراصولی و غیرمنطبق با مصالح کلان ملی گشته بود. مصداق بارز این امر در واگذاری‌های زمین اتفاق افتاده است و یا در ارائه مجوزهای سرمایه‌گذاری و واردات. گاها در مناطق آزاد زمین‌های دولتی در قالب سرمایه‌گذاری به افرادی داده شده است که امروز بعد از گذشت سال‌های زیادی، این واگذاری‌ها تبدیل به یک معضل حقوقی پیچیده و موجبات ضرر بیت‌المال مسلمین شده است؛ به طوری که بعضا در اخبار برخی سازمان‌های مناطق آزاد، از عودت این زمین‌ها و بازپس‌گیری آنها بعد از کش و قوس‌های فراوان حقوقی و قضایی به عنوان یک عملکرد مهم، نام برده شده است، درحالی که اگر سازوکارهای اداری و سیستماتیک مناسبی در این سازمان‌ها پیاده شده بود، امروز نباید بازپس‌گیری زمین‌های واگذار شده به سرمایه‌گذاران آن هم با صرف انرژی زیاد، یک موفقیت مدیریتی محسوب گردد.

بنابراین در این زمینه نبود سازوکارهای مناسب اداری باعث شده است مدیران مناطق آزاد پاره‌ای اوقات با استفاده از اختیارات موقع خویش، اقداماتی انجام‌ دهند که اسلاف‌شان را به دردسر انداخته و سازمان را از نظر اقتصادی متضرر نماید. درحالی که این امر در صورت وابستگی مناطق آزاد به یک سیستم اجرایی نظام‌مند و باسابقه نظیر وزارت اقتصاد، اگر نگوییم غیرممکن، بلکه به ندرت اتفاق می‌افتاد‌.

جدای از این اشکالات اجرایی و مدیریتی موجود در مناطق به جهت استقلال حقوقی و آزادی اقتصادی سازمان‌های مناطق آزاد، بحث مهم و اساسی موجود در این میان، مشخص نبودن جایگاه و ماموریت‌های مناطق در راهبرد کلان اقتصاد ملی است. گویا مناطق آزاد قرار است مسیر مجزایی از مسیر کلی اقتصاد کشور را بنام «پایلوت بودن» طی کنند که اگر به نتیجه و سرانجام برسد، این مسیر بعدها به عنوان مسیر اقتصاد کلان انتخاب و تجویز گردد. بازی کردن در این پیشگامی اقتصادی جدای از برخی مزیت‌های جزیی، دارای اشکالات مهم نیز می‌باشد. این‌که فرض شود با آزمون خطا در نقطه‌های سوق‌الجیشی مملکت، می‌توانیم با صرف بسیاری از ظرفیت‌های غیرقابل تکرار ملی، راه نوینی به روی اقتصاد ایران بگشاییم، مثل اختراع چرخ در قرن بیست‌و‌یکم است؛ زیرا در کشورهایی که مناطق آزادشان توانسته‌اند به موفقیت‌های زیادی برسند و اقتصاد آنها را برای تسریع حرکت در مسیر توسعه همه‌جانبه و متوازن مساعدت نمایند، به سبب این بود که سیاستگذاری‌های کلان صورت گرفته در مناطق آزاد آنان نه بر فرض آزمون و خطا، بلکه براساس یک نقشه جامع ملی بوده است؛ یعنی هر منطقه بسته به ظرفیت‌ها و پتانسیل‌های ویژه خود،‌ کارکرد و ماموریت خاصی را برای حمایت از اقتصاد ملی برعهده داشت. به همین جهت نیز این مناطق توانسته‌اند با استفاده از برخی تسهیلات قانونی، مزیت‌های ژئوپلیتیک و اقتصادی خود، همچون جزئی از اجزای یک سیستم کل عمل نموده و توسعه ملی را در یک نظام ارتباطی درونزا و برونگرا تقویت نمایند‌.

این درحالی است که مناطق آزاد ایران حتی در متون رسمی و تبلیغاتی، خود را چنان‌ معرفی می‌کنند که گویی نسخه بی‌بدیل از طرح توسعه را اختراع کرده‌اند و آنان هستند که به صورت کاملا خودمختار محق می‌باشند با صرف ظرفیت‌های اقتصادی منحصربه‌فرد خود، آن هم به شیوه‌های کاملا غیرسیستماتیک، الگوی توسعه خاص را اجرا نمایند و این الگو قرار است در آینده که معلوم نیست زمان آن کی فراخواهد رسید، در کل کشور اجرایی شود! در این میان نیز صرف هر هزینه‌ای مباح می‌باشد و پاسخگویی در قبال آن، تضییع استقلال حقوقی، آزادی و نقض قانون است. به این صورت نیز مناطق آزاد هر کدام با ادعای دستیابی بر کل حقیقت توسعه، دم فیل توسعه را گرفته و به توصیف شمایل فیل می‌پردازند.

در کنار مشخص شدن نقش مناطق آزاد در ساختار کلان اقتصاد کشور در وضعیت جدید مدیریتی، احتمال زیادی وجود دارد که با تجمیع مدیریت نهادهای اقتصادی موثر در چارت اداری وزارت اقتصادی و پیدا کردن وحدت رویه راهبردی، مشکل تعارض منافع موجود بین مناطق آزاد با سازمان‌های دخیل در حوزه این مناطق نظیر گمرک و مالیات نیز مرتفع گردد و ما شاهد اختلافات سلیقه‌ای، تفسیر به‌رای قانون و کشمکش‌های اجرای قانون در حوزه مناطق آزاد و دروازه‌های اقتصادی ایران نباشیم.

به هر حال بحث خروج گمرک از محدوده مناطق آزاد وقتی قابل‌حل است که دستورکار آن در داخل وزارت اقتصاد تدوین، ابلاغ و اجرا گردد؛ یا سیاست‌های مالیاتی در مناطق آزاد زمانی شکل موزون و منطقی پیدا خواهد کرد که سازمان مالیات هویت و کارکرد مناطق آزاد را به رسمیت بشناسد.

روشن نقش مناطق آزاد در دیپلماسی اقتصادی ایران

طی سال‌های اخیر با مشخص شدن اهمیت سیاست خارجی در توسعه اقتصادی ایران، معاونت اقتصادی وزارت امورخارجه به عنوان متولی حمایت از اقتصاد و روابط اقتصادی کشور، در قالب سیاستی موصوف به «دیپلماسی اقتصادی» ایجاد گردید و وزارت امورخارجه به عنوان یکی از مهم‌ترین نهادهای دخیل در توسعه اقتصادی شناخته شد و از دایره تنگ تفسیرهای سیاسی-‌امنیتی درخصوص نقش حاکمیتی و ملی خود، خارج گردید‌.

دیپلماسی اقتصادی با همسایگان نیز مفهومی می‌باشد که در دولت سیزدهم، کلیدواژه سیاست خارجی کشور شده است. به نظر می‌رسد در اجرای درست، موثر و مثبت دیپلماسی اقتصادی، باید نقش و ماموریت‌های نهادهای اقتصادی ایران به صورت مشخص، روشن گردد. در این میان مناطق آزاد که دارای موقعیت سوق‌الجیشی، ژئواکونومیک و ژئوپلیتیک خاصی هستند، می‌توانند در دیپلماسی اقتصادی ایران دارای نقشی اثرگذار و ویژه باشند. اما پیش‌شرط این اثرگذاری مثبت خصوصا در حوزه توسعه تعاملات اقتصادی با کشورهای همسایه، این است که اولا سیاست اصولی کشور درمورد همسایگان و ظرفیت‌های موجود برای افزایش تعاملات مشخص شود و ثانیا برای اجرای این سیاست، جایگاه نهادهای ذی‌مدخل و موثر به صورت دقیق مورد ارزیابی و ابلاغ قرار گیرد.

مناطق آزاد می‌توانند به عنوان بازیگران تیم‌ملی اقتصاد ایران، در زمین سیاست و دیپلماسی اقتصادی، بازیگر اصلی باشند. این ‌مهم با عنایت به ظرفیت‌های قانونی، اقتصادی، زیرساختی و جغرافیایی برای مناطق فراهم است. اما این‌که چطور از ظرفیت این بازیگران استفاده گردد، منوط به این امر مهم است که مدیر فنی تیم‌ملی اقتصاد یا سرمربی آن‌، ضمن شناخت دقیق از توانمندی‌های موجود در مناطق آزاد، آنها را به عضویت رسمی تیم‌ملی اقتصادی پذیرش کرده و برای آنها نقش معین و متناسبی قائل شود.

وزارت اقتصاد به عنوان یکی از مهم‌ترین سیاستگذاران دیپلماسی اقتصادی ایران، امروز و در شرایط جدید به‌خوبی می‌تواند ضمن به رسمیت شناختن موجودیت و هویت مناطق آزاد، به‌دور از اقدامات دفعی گذشته، از توانمندی‌های این مناطق در توسعه دیپلماسی اقتصادی کشور دفاع کند و از ورود مناطق آزاد به صحنه روابط خارجی اقتصادی ایران حمایت نماید.

متاسفانه تا به امروز این ظرفیت مغفول مانده است و حتی در کمیسیون‌های مشترک اقتصادی ایران با کشورهای همسایه، رد و نشان مشخصی از مناطق آزاد وجود ندارد و اگر هم بوده، حداکثر به عنوان عضوی ناظر پذیرفته شده و برخی ماموریت‌های جانبی به مناطق آزاد درمورد روابط اقتصادی کشور با کشورهای همسایه واگذار شده است؛ درحالی که کمیسیون‌های مشترک اقتصادی در ترسیم نقشه‌راه تعاملات دوجانبه اهمیت بسیاری دارند و به نوعی حضور دستگاه‌های مختلف در این کمیسیون‌ها نشان دهنده نقش و جایگاه موثر آنان در دیپلماسی اقتصادی دو و چند‌جانبه ایران با کشورهای هدف و همسایه است.

مناطق آزاد که در خط‌مقدم ارتباط ایران با بسیاری از کشورهای همسایه قرار دارند، تاکنون نتوانسته‌اند جایگاه مناسبی در تعاملات جانبه ایران با کشورهای هدف و همسایه خود پیدا کنند. با عضویت رسمی و متداوم مناطق آزاد در کمیسیون‌های اقتصادی، سازمان‌های مناطق آزاد به عنوان نهادهای اقتصادی درونزا و برونگرا، در قالب سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری، بهتر از قبل خواهند توانست نسبت به اجرای بند‌۱۱ سیاست‌های اقتصاد مقاومتی و توسعه حوزه عمل خویش اقدام نمایند.

خارج شدن دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد از برزخ نظارت و اجرا

در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی و همچنین مناطق ویژه اقتصادی کشور، نقش و جایگاه دبیرخانه شورایعالی دارای ابهام است. این ابهام در تعریف نقش و جایگاه قانونی دبیرخانه و شخص دبیر در بیان قانون باعث شده است سلایق مدیریتی و اقدامات دبیرخانه در دوره‌های مختلف با شکل‌ها و رویه‌های متفاوتی ظهور و بروز داشته باشد؛ در این راستا، برخی از دبیران شورایعالی در سایه ابهام موجود در قانون، صرفا به نقش نظارتی اکتفا کرده و در فصول مختلف از باب اظهار وجود، به اظهارات کلی و مبهم بسنده نمایند و تلاشی در اصلاح و یا تغییر سیاست‌های جاری در مناطق آزاد نکنند‌.

در سوی مقابل برخی از دبیران و مدیران دبیرخانه نیز با استفاده از ابهام قانونی، اختیارات دبیرخانه را تا حد توان توسعه داده و گاها حتی به حیطه اجرایی در سطح مناطق آزاد، آن هم در جزئیات وارد شده‌اند. مثال این امر بخشنامه صادر شده در مورد اعطای زمین به فعالین اقتصادی با تایید دبیرخانه شورایعالی در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی بود که در دوره قبلی مدیریت دبیرخانه به سازمان‌های مناطق آزاد ابلاغ گردید، که بعدا از سوی دیوان عدالت اداری به جهت نقض صریح اختیارات قانونی سازمان‌های مناطق آزاد، لغو و ابطال شد.

اما اگر دبیرخانه حتی با حفظ شخصیت مستقل حقوقی طبق موازین موجود در مصوبه هیات دولت و تفویض آتی ریاست جمهوری، در ذیل وزارت اقتصاد قرار گیرد، جایگاه و نقش دبیرخانه شورایعالی و شخص دبیر مشخص خواهد شد و سازمان‌های مناطق آزاد نیز تکلیف خودشان را با حدود اختیارات دبیرخانه و نقش اجرایی و یا نظارتی آن بهتر خواهند فهمید.

در دوره‌های قبلی معلوم نبود دبیرخانه شورایعالی چکاره مناطق آزاد می‌باشد؛ چراکه نه توانسته بود از حقوق قانونی مناطق آزاد در جای خود دفاع کند و نه توانسته است حتی ماموریت نظارتی خود را به نحو مطلوب اجرا نماید. فلذا با تجمیع مدیریت عالی در وزارت امور اقتصادی و دارایی، مشخص شدن جایگاه مناطق آزاد در ساختار اقتصادی ایران و تیم‌ملی دیپلماسی اقتصادی کشور، دبیرخانه نیز با تکلیف و نقش خود به صورت روشن‌تری آشنا خواهد شد؛ یا مدیر تدارکات خواهد بود و یا کمک مربی. به هر صورت بهتر از قبل خواهد بود که نقش داور چهارم را ایفا می‌کرد.